创新管理模式 提升中医药服务能力

   2011年以来，山东省济宁市创新探索基于财政投资项目管理模式下公立医院改革多元化补偿机制，选择本地样本量小、但特色突出的中医医院作为改革试点样本，利用3年项目期，在全国率先创造性实施中医药特色能力提升工程项目，探索出“项目总体设计—子项目单项实施—综合评价绩效”的管理模式。在济宁市项目实施过程中创新的“先看病后付费”就医模式、“一口价”服务模式、“直通车”服务模式等大大促进中医医院服务能力提升和业务增长。尤其是2013年创新实施的中医优势病种收费方式改革试点，因包含医疗服务价格调整、支付方式改革、政府多元化补偿机制、医院成本控制以及发挥中医药优势等综合公立医院改革措施，得到国家中医药管理局等积极评价。

    通过近3年的项目实施来看，项目管理可以改变以往改革中效率与公平不能兼顾、政策效果评估不好量化等问题，而项目评估可以综合量化绩效得出患者得实惠，中医药服务能力得到提升；机构得发展，财政资金投入产出成效明显等效果。项目中济宁市先后探索产生“中医专家服务直通车”“先看病后付费”“看中医不交钱”“就医一口价”等便民惠民服务品牌；任城区、邹城市在乡镇卫生院、社区卫生服务中心开设以“国医堂”“名医堂”为形式的中医药综合治疗区；任城区、曲阜市、邹城市先后被国家中医药管理局评为全国基层中医药工作先进单位。

    从项目实践来看，通过财政投资项目管理，对公立医院改革实现项目“打包管理”，减少改革的盲目性和多靶心特点，可以集中整合财政资源，从解决问题入手，“化整为零”“积少成多”，最终形成有限政府投入与医保资金购买服务投入的有机结合，并吸收调整医疗技术服务价格、商业保险补偿以及医院加强成本控制管理、节约运行成本等多元化公立医院改革补偿机制，真正落实政府对县级公立医院符合规划和卫生资源配置要求的投入政策，特别是落实对中医医院的投入倾斜政策。主要做法与成效如下。

    领导高度重视

    建立政府决策的参谋助手体系

    长期以来，济宁市委、市政府高度重视民生保障工作，市委、市政府主要领导同志多次听取医改工作汇报，常务副市长、分管副市长亲自担任医改领导小组组长、副组长，市委、市政府专题研究将解决实际问题和群众实际困难作为深化医改的重要决策参考。2009年，市政府办公室印发了《关于加强和促进中医药事业发展的意见》；2010年，市长梅永红召集财政、卫生等部门就加快和扶持中医药事业的发展做出明确指示。市财政局、市卫生局对全市中医药政策支撑体系、中医药服务网络、中医药人才队伍、中医药特色优势发挥情况等进行全面分析，对基础建设薄弱、综合考核机制不科学、高层次中医药人才匮乏、财政投入相对不足等问题进行认真梳理，形成以提升中医药服务能力为抓手的中医药特色能力提升工程项目的政策建议，并以《济宁市中医药事业发展调研报告》提供给市政府领导决策参考。梅永红迅速作出批示：“感谢市财政局认真负责的作风。原则同意此项建议，请市卫生局围绕此报告深入研究，也可召开一次小型座谈会，围绕振兴我市中医药事业提出具体意见和办法。”

    2011年12月，市政府办公室《转发市卫生局市财政局关于实施中医药特色能力提升工程的意见的通知》（济政办字[2011]127号）决定，自2012年起，每年安排振兴中医专项资金2000万元，利用3年的时间实施中医药特色能力提升工程项目，逐步探索形成由财政分级投入、公共卫生服务按项目投入以及基本医疗需求由政府、社会、个人共同分担，同时积极引导社会资本融资的多种形式参与的公立医院改革补偿机制。

    部门密切协调配合

    建立项目实施政策支持体系

    2009年以来，济宁市出台了《济宁市中医药事业发展“十二五”规划》，确立了“强市、保县、抓乡、带村”的中医药发展思路，将中医药作为深化医药卫生体制改革、缓解“看病难、看病贵”等问题的重要途径。中医药特色能力提升工程项目设计突出可及性、可行性、可持续性“三大特点”，将主项目分解为“中医医院能力提升工程、中医药人才培养工程、中医药科研创新工程、基层中医药普及工程、中医药产业发展工程以及中医药行业服务监管一体化工程”等“六大工程”，将每项子工程具体分解为16项任务。市卫生局、市财政局、市人社局、市科技局、市食品药监局等部门密切配合，先后出台学科建设、科研创新、中医院建设与发展、基层中医药发展、人才培养建设、产业化发展、医疗保障支持等20余项配套文件，形成了完备的项目政策支撑体系，确保了项目的顺利实施。

    通过项目实施，济宁市3年来各级中医医院实现中医药临床使用率年均增长19.7%，患者自付费用比例下降43.5%。特别是2011年以来，市财政局、卫生局联合出台了《济宁市中医医院综合评价考核管理办法》，将财政年度预算、医院综合评价考核结果有机结合，在全省率先建立起科学有效的中医医院绩效评估机制，为破解公立医院改革投入难题提供了有益的探索，这项做法也在2012年全国中医药工作会议上作了典型发言。

    项目引领作用突出

    建立多样化推进网络体系

    由于项目内容多、时间紧，为迅速产生改革试点效果与经验，济宁市采取整体部署、分线实施、多种形式并存的项目推进办法，重点突出项目的引领作用和财政资金的奖补作用。

    以济宁市“十二五”中医药重点专科建设子项目实施为例。提升工程实施以来，济宁市60个“十二五”中医药重点专科及建设单位覆盖全市各级中医医院、综合医院、社区卫生服务中心、乡镇卫生院，数量较工程实施前翻了两番，各级财政投入累计1523.58万元，其中市级财政已投入492万元予以奖补支持。市中医院针灸科、市一院儿科被国家中医药管理局确定为“十二五”中医药重点专科建设单位，打破济宁市国家级重点专科空白。任城区中医院针灸推拿科等5家国家中医药管理局农村医疗机构中医特色专科顺利通过验收，使济宁市国家级重点（特色）专科达7个、省级重点（特色）专科13个、市级重点专科40个，形成良好的专科建设梯队，打造了中医“特色品牌”，使广大患者从诊疗环境、就医方式、服务态度等方面感受到济宁市独具的中医药特色优势服务。

    以中医药人才培养子项目为例。济宁市充分发挥市场决定性作用，将人才需求与供给资源有机结合，采取政府购买服务的形式将人才培训项目委托有资质的专业教育机构进行，政府只负责绩效考核和项目督导职责，在仅投入190余万元专项奖补资金的情况下，完成建设35个名中医药专家传承工作室，培养名中医传承人78名，先后选拔推荐市级名中医75名、省级名中医9名，较提升工程实施前分别增长50%、125%，其中国家级优秀中医药人才2名、省级中医药学科带头人1名，实现高层次人才“零”突破。同时，以曲阜中医药学校为全市中医药继续教育基地，累计培训中医类别全科医师项目228人次、中医临床技术骨干项目40人次、中医类别住院医师规范化项目467人次、乡村医生适宜技术理论项目4741人次，分别完成3年培训目标的45.6%、80%、93.4%、94.82%，高效率地推进项目实施。2014年市政府将中医药人才培养经验纳入“政府十件实事”，启动“万名乡医进课堂”项目，专题对10000余名乡村医生服务能力进行培训提高。

    再以中医药科研创新子项目为例。济宁市在全省首家单独设立中医药科研项目，市卫生局、市科技局、市财政局联合对项目进行管理，虽然2年仅投入科研经费32.6万元，但在全市范围内掀起中医药科研创新的整体氛围，两年累计立项支持中医药科研项目114项，其中12项获得省软科学项目、省中医药科研项目等支持立项，实现中医药系统省级以上科研“零”突破。济宁市专门设立的“十二五”重点突破项目“单靶式对中医医院标准化研究”和具有本地特色的“儒医王叔和‘脉经’学说流派研究”实现突破。

    量化投入产出

    建立完备的项目绩效评价体系

    项目实施以来，采取子项目单独量化绩效产出、绩效结果综合运用、项目整体综合评价的办法，有效促进项目的快速进展。初步统计，两年来各级财政累计中医药投入5588.58万元，其中2012年投入1848.3万元、2013年投入3740.28万元，年均增加1891.98万元。全市13家中医医院编制床位2849张，实际开放床位达3527张，分别较提升工程实施前增长66.2%、99.9%；2011年以来患者自付次均住院费用、平均住院日实现“零增长”，药占比下降年平均在12%左右，医院业务收入年增长在25%以上，全部县级中医医院均通过二级甲等中医医院评审，其中曲阜市中医院被国家中医药管理局评审通过为三级甲等中医医院。全市32个社区卫生服务中心、138个乡镇卫生院、72个社区卫生服务站、5341个村卫生室均能提供中医药服务，实现全市中医药服务“100%全覆盖”。 全市中医药从业人员13356人（其中基层医疗机构医师3195人，具有中医药专业学历的乡村医生3600人、接受中医药理论知识与实践技能培训的乡村医生5851人），中医医院职工人数年增加356人，年增幅为18.4%，乡镇卫生院、社区服务中心基层医疗机构中医类别医师占比达到30%以上。
 
 

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