英国中医立法的10年历程回顾
核心提示：英国中医立法，自2000年11月英国上议院辅助医学报告向英国政府提议对草药、针灸等辅助医学进行国家立法管理，已经度过10个年头了。回顾10年的历程，看看英国中医师的立法走过的路的，可以启迪我们，今后中医立法的路应如何继续
英国中医立法，自2000年11月英国上议院辅助医学报告向英国政府提议对草药、针灸等辅助医学进行国家立法管理，已经度过10个年头了。回顾10年的历程，看看英国中医师的立法走过的路的，可以启迪我们，今后中医立法的路应如何继续走，怎样在立法中切实维护英国中医事业的健康发展，保护中医师行业的切身利益。这是我们每一位中医人，关注中医事业的华人社团，以及中国国内的有关部门，都应该深思的。
1背景回顾
1．1 中医事业在英国的迅速发展
英国实施全民免费医疗(national health service，NHS)从1948年开始至今已有60余年，但高福利高消费的医疗体系有诸多弊端，患者未经家庭医生许可无法自行去医院看专科医生。英国政府长期以来对中医、针灸、草药医等辅助和替代医学(complementary and alternative medicine，CAM)采取宽松的态度，从而给中医在英国的发展了提供了其他欧洲国家不可能得到的机会与空间。针灸在英国发展已40余年，中医药诊所从上世纪80年代起也发展迅速。由最初伦敦唐人街的少数几家，发展到目前超过1000家，遍布英伦三岛，仅伦敦地区据估计有约500家。最大的催化剂，是当年罗鼎辉大夫成功地使用中医药治疗湿疹。中国大陆来的具有本科以上学历和医师资格的中医师和具有中医专业知识的西医师们形成一支中医“正规军”，目前在英国的有正规学历的中医师估计大约1500人左右。
英国中医诊所发展的同时，英国的中医大学教育也得到了较大的发展。上世纪90年代前，英国的中医教育主要是以私人中医学校为主，而且多是只教针灸，不教中药。有些针灸教育也只是变了味的皮毛而已(例如所谓的“五行针灸”)。自从1997年英国国立米杜萨斯大学(Middlesex Uni．versity)在北京中医药大学的帮助下开办了以中国中医药高校为模式的全科中医课程以后，英国已有多家大学开办了中医针灸课程，例如林肯大学、东伦敦大学、西敏斯特大学和南岸大学。米杜萨斯大学更是开办了中医硕士课程，面向英国、中国和世界各地招生。这些国立中医教育机构与私人中医学校一起，也强烈要求英国政府对中医师实行国家立法管理。
1．2早期影响中医事业的重大事件
在英国的中医师，绝大多数是遵纪守法，安全行医的。由于英国政府对中医的政策过于宽松，对中医从业资格毫无限制，再加上中医行业投资少，收入稳定，一些没有中医学历或仅仅经过短期培训的人员也涉足这一行业。这些人有的来自中国大陆，也有英国人或其他种族的英国居民。鱼目混珠，甚至少数的害群之马使用违法、有毒的中药产品，经媒体渲染，对中医的声誉产生极坏的影响。最近英国高等法院处理的违法销售含有木通的龙胆泻肝丸一案就是典型的例子。
1999年6月英国卫生部药品管理局(Medicines ControlAgency，MCA；现称Medicines and Healthcare Products Regula．tory Agency，MHRA)通报了两例英国病人服用含马兜铃属关木通的中草药后出现肾损害的案例，并引述数年前比利时一诊所使用含广防己的减肥药出现多人。肾损害的报导"一，发布了对所有马兜铃属植物药的临时禁令，随后变为永久禁令。一时问，中药性肾病，中药可以致癌等渲染对英国中医业界造成第一次重大负面影响。
2000年11月，英国议会上议院科学与技术委员会公布了一份关于辅助医学的报告…，将针灸、西方草药、顺势疗法、整骨疗法等列入第1类，认为疗效较肯定，值得推广和投资研究。而将中草药、印度草药等列入第3类，即被认为疗效差，其理论基于某种宗教或哲学的认知，不值得推广和研究。随后，政府卫生部在对此报告的应答中以便于管理为由，将中草药、印度草药由第3类改归入第1类，但却与西草药和为一体，统称草药医。无论上议院的报告或政府的应答，均未将中医(traditional Chinese medicine，TCM)作为一个整体而在补充医学中给以一席之地。
2001年9月卫生部药品管理局MCA与药物安全委员会(Committee on Safety of Medicines，CSM)就中药的质量及安全性联合发布新闻发布会，通报了新近的中药毒副反应病例，告诫公众在选择接受中医药治疗时要慎重，认为中药“即使是以最乐观的态度，其安全性也是没有保证的”。
尽管有以上负面事件的影响，中医仍然在英国稳步地发展着，以其良好的疗效而展示强有力的生命力。2001年底，在回顾r对2000年11月上议院辅助医学报告的回应以后，卫生部长发表讲话，称道中医的疗效，表示要推动包括中医在内的辅助医学的发展，并表明政府要根据国会上议院报告的提议，将着手对辅助医学进行立法管理。
到了上世纪90年代中期，数个针灸专业组织合并成了英国针灸协会(British Acupuncture Council，BAcC)。英国中草药注册协会(Register of Chinese Herbal Medicine，RCHM)也同时成立了。1994年以中国人为主体，以罗鼎辉医生为首任会长的英国中医药学会(The Association of Tra—ditional Chinese Medicine，UK，ATCM)宣告成立，树立中医作为独特医学体系的整体性，ATCM在英国中医界树立了一面旗帜。随后几年，成立了数个以中国人为主体的中医组织，例如英国中医学会(British Society of Chinese Medicine，BSCM)，该组织与2003年11月与ATCM合并。由于历史的原因，针灸和中药在英国一直是被认为是彼此分割的两种疗法，针灸师和草药师也分属不同的专业组织。
2早期草药与针灸立法的过程(2000-2005年)
2．1上议院补充医学报告(2000年11月)以及卫生部成立两个立法管理工作组(2002年5月)
2000年，英国上议院科技委员会出台关于辅助医学的报告，将辅助医学分为3组。针灸列入了第l组，认为第1组条件成熟者，应尽快实施立法管理。中医贬入第3组，定性为缺乏科学依据的和带有宗教哲学色彩的。在政府卫生部对此报告的应答中，以便于管理为由，将中医并入第l组的西草药医，并于2002年依照上议院的要求，先后成立两个工作组：草药立法管理工作组(Herbal Medicine RegulatoryWorking Group，HMRWG)和针灸立法管理工作组(Acu—puncture Regulatory Working Group，ARWG)，开始对草药医和针灸师的立法管理作前期工作。
上议院的报告和政府的初衷都是要搞草药师和针灸师的分别立法，而没有给中医师及其代表的中医学作为一个完整的传统医学体系以相应的法律地位。2002年初，英国卫生部来函，邀请英国中医药学会ATCM作为观察员参加草药医立法管理工作组。当时的严峻局面是眼看中医要被分割，ATCM理事会内部有人认为我们不应该参加草药立法工作组，他们天真地认为“只要我们不参加，政府就管不了
我们”。然而严峻的现实是：政府搞草药和针灸的立法，是要管制所有从事草药和针灸职业的人员，政府不可能立一个法只管英国人而不管中国人，也不可能将来再专门给中国人立一个法。当时ATCM理事会大多数认为：与其消极等待，不如据理力争。在ATCM会员大会上，经表决决定参加草药立法管理工作组。为此，ATCM确定了争取中医立法的最高纲领和最低纲领：最低纲领是在草药医立法管理中坚持中草药的独特地位，最高纲领则是争取中医整体的独立(立法管理)注册。由于对此决策的政见不同，这就为以后有些人另立山头埋下了伏笔。
2．2草药医立法工作组内的较量和两个工作组建议报告的公布(2002年5月至2003年9月)
草药医立法管理工作组由22人组成，除工作组的3个主要召集人——卫生部(Department of Health，DH)，查尔斯王子联合健康基金会(Prince’S Foundmion for IntegratedHealth，FIH)和欧洲草药师联盟(European Herbal MedicinePractitioners Association，EHPA；现称European Herbal andTraditional Medicine Practitioners Association，EHTPA)各有代表及公众代表之外，10个专业团体中有8个是EHPA的成员，包括当时的另两个中医专业团体——中草药注册协会(RCHM，会员以英国人为主)和英国中医学会(BSCM，会员以中国人为主)。当时的EHPA已经着手筹备草药立法l0个年头，因而在工作组内利用其主宰地位，早期一心追求草药立法，并不支持中医整体立法，而作为正式代表参加工作组的英国中医学会，虽然支持中医整体立法，但是声音却是很小。
英国中医药学会(ATCM)从一开始就坚决贯彻其纲领，在草药立法管理工作组中强调中医的整体不可分割性，呼吁立法管理中要保护中医的完整性。2002年5月，ATCM在草药工作组发表了要求中医整体立法的立场，随后针对工作组内有人贬低中医的言论，ATCM的代表给予了有理有据批驳，工作组内一度出现较浓的火药味。在工作组的前l2个月，ATCM始终要求中医整体立法。其立场也得到BSCM支持，其他中国人的团体也发出了同样的声音。其间几经较量，数次反复和起伏，中医立法的势头越来越强。ATCM还向中国驻英大使馆，驻曼切斯特总领事馆以及在北京国家中医药管理局做了汇报。
要求中医整体立法的呼吁得到了英国广大中医界、中国政府驻英使领馆的大力支持，也得到了工作组内主持公道的人士的理解和支持。工作组组长Pittil0教授几次与ATCM和其他中医界人士、团体的交流之后，意识到中医整体的不可分性和独特体系特点；应该享有整体的注册管理和平等的法律地位，故而力主成立补充医学(跨行业)立法管理，即所谓complementary and alternative medicine council(CAM council)，补充医学各行业(早期为草药，针灸和中医)平等地相对独立地参与立法管理。Pittil0教授的主张在工作组内得到公众代表和ATCM的有力支持。终于在2003年5月，EHPA转变了态度，放弃了它一直追求的草药独立立法管理的方针，转而支持CAM Council的主张。EHPA的态度转变，促成了工作组内3个中医专业团体：英国中医药学会(ATCM)、英国中医学会(BSCM)和中草药注册协会(RCHM)的意见一致，共同致力于中医的整体注册。ATCM和BSCM在2004年11月正式合并，合并后的新ATCM又与RCHM达成联盟。至此，在立法注册的框架内，中医专业团体的联合已初步形成。
HMRWG报告于2003年9月正式公布，报告对原先拟定的单一的草药医注册机构的设想基本上予以了否定，而是推尊补充医学跨行业注册(CAM council)，在这一机构下，西草药师、中医师、印度医师、针灸师等行业平等地参与立法注册，从而保证了中医的整体性和相对独立性，并维护它的应有的法律地位。按照ATCM的提议，报告中明确指出中医包括中草药和针灸，应该作为一个整体参与立法注册，注册的头衔应该是“中医师”，即TCM Practitioner。虽然“中医医生”即TCM Doctor的头衔没有得到，但我们要求中医整体注册的呼声最终得到了草药界的理解和支持。
但以英国人占绝大多数的针灸界在2003年9月与草药组报告同时公布的针灸工作组的报告中，坚持独立和单一的针灸师注册(acupuncture council)，而不愿意参加CAMcouncil。他们的强调只有在acupuncture council注册的针灸师(acupuncturist)才有资格从业针灸，这样中医师们将被迫参加针灸注册，中医整体注册将无法实现。
针灸工作组较草药工作组晚3个月成立(2002年5月)，针灸专业团体的代表主要来自英国针灸学会(BritishAcupuncture Council，BAcC)，在上世纪90年代中期由数个针灸专业组织合并组成，代表所谓传统针灸师)和另外3个西医针灸团体(所谓西医针灸western medical acupuncture，即按神经生理理论指导用针，摒弃经络穴位，主要应用于痛症的治疗，实际是针灸学中阿是穴的推广应用，其适应症和疗效很受局限，但因简便易学，在英国很成气候，尤其在西医人员之中)。英国的“针灸师”的数量远远多于中医师，共计7500余人，其中当时的BAcC的成员有2400人。ATCM曾询问过参加针灸工作组的可能性，但被拒绝。
2．3英国卫生部“草药与针灸立法管理议案”的起草与公布(2003年9月至2004年3月)
草药和针灸两个工作组的建议报告旨在就草药和针灸的立法管理向政府提出建议，政府(英卫生部)则在两个建议报告的基础上，起草立法管理的咨询文件(议案)向专业团体、个人及社会各界征询意见。草药组放弃了政府原本拟定的草药独立立法，提倡CAM council，而针灸组仍然坚持针灸独立立法，反对CAM council，两个工作组的报告在立法管理的模式上主张不同，政府如何取舍定夺就显得十分引人注目。而此时我们应该争取的只能是CAM council之下的中医整体立法，而“中医完全独立的立法”是不切实际的。卫生部的咨询文件“草药与针灸立法管理议案”一拖再拖，终于于2004年3月2日正式公布，由此开始3个月的公众咨询，咨询期定于2004年6月7日截止。
在政府的议案中，明确倾向于草药组的CAM council方案，认同中医的整体性，明确提出中医人员应该注册成中医师TCM Practitioner。注册行业的划分把中医师、草药师、针灸师并列，即认同中医的平等法律地位。当然，咨询文件仍存的问题是在注册的机构内还没有给中医一个应有的位置，在认同中医方面名不副实，自相矛盾。这一点正是我们要继续争取纠正的。
3在立法进程中中医平等地位的确定
3．1 中医界为争取中医合法地位所做的不懈努力
在卫生部在2004年上半年开展就草药针灸理发的公众咨询期前后，针对英国议会政治、游说政治的特点开展了向政府和议会的游说活动。
ATCM先后向政府主管部门和国会议员发出两轮中医立法呼吁信2000余封，号召会员向所在地国会议员写信，反映中医界的呼声。多位颇有影响力的资深国会议员作出了积极的回应，表示理解或支持我们的诉求。2004年10月至2005年2月间，ATCM的代表先后会见了数位国会议员，如工党议员Ian Stewart，保守党议员Michael Howard(当时的保守党党魁)、IJ0rd McColl、L0rd Hunt，上议院议员lord Wal—ton等，使英国的政治上层直接听到我们的声音。这些议员们都在医疗保健行业的立法中有举足轻重的地位，如LordMcColl是医学界的著名人士，Lord Walton是2000年主持上议院辅助医学报告的负责人，Lord Hunt为前任卫生部部长。我们还先后三次与两位卫生部国务部长Melanie Johnson和hrd Warner举行了会面，以及多次与卫生部主管官员的会谈。
ATCM的游说活动，取得了良好的成效。在2004年10月20号ATCM的代表同上议院议员Lord Hunt进行了交谈，brd Hunt当场起草了一份向政府提呈的书面提问，明确支持ATCM的立场。在10月28号在上议院的辩论中，LordHunt问到：“在今后的立法工作中，政府是否考虑到中医作为一个特殊的专业，享有同针灸，草药师一样的同等地位?”该提问得到主管辅助医学立法工作的卫生部国务部长lordWarner回答：“我们意识到许多中医师既用草药又用针灸治病，在今后制定立法管理条例中将考虑到他们的需求”。这是英国政府部长级官员首次明确认可中医的特点和整体性。2005年2月1日在与Lord Warner举行的会谈中，ATCM代表向政府提出了以下3点主要意见：
(1)传统中医(TCM)是一个完整而独立的医疗系统，不应该将它分割开来管理；
(2)传统中医不但使用草药，还使用一些矿物药和动物药，在立法后，应该允许继续使用这些矿物药和动物药；(3)在相关法规中，英语不应成为考核中医的主要的条件。
正是由于中医界及公众的不懈努力，才有2005年3月政府公布的辅助医学立法方案中给“中医师”的头衔，中医享有的与草药，针灸一样的注册地位。ATCM认为，这一方案基本满足了中医界的利益和要求。与此同时，ATCM开始着手针对中医立法管理的具体准备和部署。例如，ATCM相继完成了《中医教学大纲》，《中医师资格确认标准》等立法管理中重要的参考文件，修订完善了已有的《中医师执业准则》和《中医专业行为规范》，并相继成立了中医教育委员会和中医资格认证委员会。这些文件，在2006年中医工作组讨论制定有关中医立法文件时提供了重要蓝本，最后文件的绝大部分内容是从ATCM的原有文件中摘用的。
3．2由CAM方案向HPC方案的转变(2005年3月至2006年5月)
2004年6月公众咨询期截止，卫生部收到300余封回应。因为这是政府向包括业界在内的社会各界广泛征询意见，除ATCM之外，英国中医界的其它一些团体和个人也纷纷予以回应。然而，大多数的回应意见是来自草药界、针灸界以及NHS体系内外的其它医疗保健行业和团体。2005年2月政府公布了咨询回应结果，多数意见支持政府咨询文件提出的CAM Council的建议。2005年3月4日政府召集立法工作会议，内部公布了立法方案，正式表示着手CAMCouncil的筹备，为此将成立一个联合工作组。在这次会议上，卫生部官员正式宣布，在立法中，中医将拥有与草药和针灸相同的地位，中医师的头衔将被法规性认可。
然而，2005年5月大选后卫生部部长易人。更重要的是发生了西医家庭医生Dr Harold Shipman杀害病人大案，公众及媒体认为由医生的团体来管理医生的体制已经完全失败了。有鉴于此，政府20007年2月发表了两份白皮书：第一份是英国首席医官Liam Donaldson的《Good Doctors，Safe Patients))E9]，另一份是Andrew Foster的<<The Regulationof the on Non—Medical Healthcare Professions))㈣。
从2005年到2006年，辅助医学立法成了Shipman杀害病人大案的的牺牲品。政府根本就没有把辅助医学立法纳入其议事日程。英国政府的立法思路也进行了调整，根据两份白皮书的建议，决定不再成立新的立法管理机构，而只能利用现有的立法管理机构。因此，CAM council方案从政府的文字中逐渐消失，至2006年初，政府不再推行CAMcouncil方案，取而代之的是将中医与草药和针灸一道纳入健康行业管理委员会(Health Professions Council，HPC)的注册管理。HPC成立于2001年，是由政府立法而成立的一个立法机构，专门用于管理医疗辅助人员。这个保健行业的注册管理机构，目前负责l5个医疗保健专业的立法管理，如检验师、放射师、理疗师、职业治疗师、临床实验师、救护人员等。这些人员，都属于英国的国家医疗系统。如我们中医师能进入HPC这个属于国家的立法管理机构，那就可以为下一步将中医归入国家医疗系统迈出一步。
目前，无论是CAM方案还是HPC方案，ATCM一直致力争取的中医在立法中的平等地位应该说已经基本实现了。即中医的名份有了，接下来就是如何争取中医的实际权益了。
4联合立法工作组及其报告(2006年1月至2009年7月)基于HPC方案的思路，卫生部于2006年3月28日发出《针灸，草药和中医执业者立法工作的通知》。通知说，卫生部长们现已同意了针灸、草药和中医执业者的立法工作进一步展开，将采取步骤成立立法联合工作组(SteeringGroup on the Statutory Regulation of Practitioners of Acupunc—ture，Herbal Medicine，Traditional Chinese Medicine and OtherTraditional Medicine Systems Practised in the UK，下称联合立法工作组)。联合立法工作组里有l2名专业成员，代表针灸(包括中医针灸和现代针灸)、草药(包括所有的传统草药)和中医药，并确定联合工作组的任务有以下3方面：(1)考察医学和非医学专业管理的范围，检讨对针灸、
草药和中医执业者管理的含义；
(2)协调有利益关系的各方对立法的特定方案提出意见；
(3)在有关教育、训练、注册、健康执业和管理等其他方面找出要处理的问题，提出各种选择，为正式立法作准备。联合立法工作组的任务是就3个行业进入HPC的立法注册的模式和途径向卫生部部长提出建议，并审查3个行业的各个专业团体是否符合标准，以便向HPC推荐，使符合标准的团体得以经祖父条例的优惠安排进行整体的转会方式的立法注册。
联合立法工作组由Michael Pittil0教授任主席，他是原草药立法筹备工作组的主席，苏格兰Robert Gordon大学校长。成员除了中医、草药和针灸3个行业的代表(其中有ATCM的代表1名)之外，还有政府代表(英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰各1名)，公众代表，相关机构代表和秘书共35人等组成，下设草药、针灸和中医3个行业工作组。工作组的第一次会议在2006年6月22日在里兹召开。此后，每3个月在伦敦或里兹召开一次会议。
本次工作组的工作基于2002年5月至2003年9月草药工作组所作的工作及其2004年3月的报告，为了适应新的形式，向卫生部所定的HPC看齐。所有的立法准备文件，都必须以HPC现有的行业标准文件为标准，其中包括行业教育标准，从业标准，行为标准，处罚标准和语言标准。
2006年6月30日，7月26日和9月4日中医工作组召开了3次会议。在这3次会议上，中医工作组的成员重点讨论了以ATCM的文件为基础的数份立法文件，包括ATCM的《中医师执业准则》(Code of Practice)，《中医专业行为规范》(Code of Professional Conduct)，《中医师行医准则：临床自我审核项目》(Code of Practice：Clinical Self-AuditT001)和《中医教育核心课程设置》(Chinese Medicine CoreCurriculum)。这些文件和条例在ATCM已经实施了多年，作为ATCM的自愿自我管理(voluntary self regulation)的依据。2003年ATCM就开始了中医教学标准的讨论与制定，2004年成立了《中医教育认证委员会》，制定了《中医教育核心课程设置》，并完善了《中医师执业准则》和《中医专业行为规范》。这套正规的管理文件对联合立法工作组的工作做出了重要贡献。
2007年9月28日工作组举行了最后一次会议，对经独立审核人审核的各个团体的文件材料进行的最后复议，决定_：厂符合祖父条例标准的专业团体的名单，英国中医药学会(ATCM)是被认定符合标准的唯一的以华人为主的中医团体，但同时也指出ATCM还存在会员英语程度未达标准的问题。2008年1月问，工作组报告的最后草案在内部进行了交流，其中ATCM被认定为除了英语语言标准之外，符合其它所有的祖父条例标准。这就为今后立法中有人可能借英语标准问题阻止大多数来自中国的从业者参与立法注册埋下了伏笔。为此，ATCM与工作组组长Pittil0教授进行了几个回合的交流。2008年4月25日，Pinil0教授向ATCM发出正式信件，确认2007年9月28日工作组的决定仍然有效，工作组将向HPC正式推荐ATCM作为符合主要标准的中医团体参与整体的转会方式的立法注册，同时仍然强调英语标准的重要性。
在中医作为整体获得立法中的平等地位之后，如何在立法中争取和保护中医师个体的权益就显得十分突出了。祖父条例中的英语语言标准如何制定。更是十分敏感的引人注目的焦点。2008年5月，联合立法工作组的报告正式发布，其要点是：
(1)目前有迫切需要对针灸师草药师中医师等实行立法管理；
(2)需要剔除不合格的执业者以保护公众，并给予公众信息以便他们选择；
(3)继续允许草药的使用，根据欧盟的草药法，2011年后，只有立法管理下的执业者才能继续使用草药；
(4)适度的英语水平(雅思6．5)；(5)只有注册的草药师才能开草药；(6)祖父条款应尽可能包含所有的执业者；
(7)对中医、草药和针灸继续进行科学研究。
联合立法工作组的报告，还列明的目前合格的行业组织的名单(ATCM是唯一的以中国人为主体的合格组织)，目前英国中医，针灸和草药教育机构的名单和教育认证机构的名单。
卫生部原计划在联合立法工作组的报告出台之后，将立即进行为期大约3个月的公众咨询期，以便所有关心立法的人们有机会充分反映意见。但2008年5月，卫生部又成立了一个扩充职业管理工作组(Working Group on Exten—ding Professional Regulation)。此工作组在英国的国民保健系统之下，不吸纳中医、草药和针灸界的代表。后来由于中医、草药和针灸界的强烈要求，特别是以中医、草药和针灸为业的英国同行的强烈要求，最后卫生部才让中医、草药和针灸立法联合立法工作组的头面人物Pittil0教授和McIntyre先生出席了扩充职业管理工作组的两次会议。
扩充职业管理工作组于2009年7月发表的它的报告。比起中医、草药和针灸立法联合立法工作组的报告，卫生部
对扩充职业管理工作组的报告更为重视。卫生部负责立法的部长Ann Keen亲自出马来公布该报告的结果。幸好由于有了我们联合立法工作组的报告垫底，和Pittil0教授和McIntyre先生在扩充职业管理工作组的两次会议里的力争，该报告也勉强同意对中医师、草药师和针灸师实行立法管理。
5卫生部第二次咨询和英国中医药学会的回应(2009年8月迄今)
2009年8月3日，英国‘卫生部正式宣布对中医师，草药师和针灸师的立法管理进行第二次公众咨询。对一批人的立法管理进行两次咨询，这在英国立法史上也是罕见的。咨询期到2009年11月3日截止，为期3个月。由于邮政工人罢工等因素，咨询期后来延至2009年11月16日结束。卫生部为此咨询公布了咨询的实施概要，明确指出这次咨询的目的是听取公众的意见，是否要管理以及如何管理针灸师、草药师及传统中医师；管理的主要目的是保护公众的安全；用同1种方法去管理针灸，草药及传统中医这3种行业的从业人员是否合适。
咨询希望明确针灸、草药及传统中药的特性，其可能伴随的危险性，以及这些危险性是不是能够通过引进立法职业管理或其它方法来加以管理和控制。咨询同时也希望了解如果进行职业管理，会有什么费用支出，带来什么利益以及它会对从业人员、整个行业及大众有什么样的影响。
同时，卫生部也想通过咨询了解除了立法管理之外，还有没有其他管理方法可以考虑，比如资格认证、卫生安全及消费者条例、地方政府许可证发放、法定或行业自愿许可证发放来进行产品管理、系统管理、行业组织自我管理等等。实施概要考虑了相关的欧盟及英国国内对医药产品管理有关的法律内容，并提出了这样的问题：如果对草药及传统中药从业人员立法管理将会对医药产品的管理有什么样的影响?不对他们立法管理又会有什么样的影响?如果要立法管理，相关的各项事宜应该如何处理：在不设立新的立法管理机构的前提下，管理机构应该是谁，3个行业是否由同一个机构管理?应该如何处理那些符合1个以上管理机构的注册条件的执业者的注册和职业规范等问题?管理应该是通过保护头衔、或是保护职业功能，还是(在一定的程序中)二者兼顾?对于那些希望参加注册但不具备人册资格基本条件的现有从业者应该有怎样的“祖父条例”的安排?寻求注册的申请人应该要求什么水平的英语语言能力?英国中医药学会对卫生部的咨询文件的24个问题逐个深入探讨分析，采取了一系列措施，积极争取各界支持中医立法管理，提出：国家立法管理是唯一能够保障公众安全，同时又保障行医者的水平的唯一途径，其他任何管理方法，包括许可证发放和行业自愿管理，都是行不通的。现在已在册英国中医药学会的会员已经在英国安全行医多年，应该直接进入新的立法机构注册，无需重新考核英语和专业水平。对于立法以后要进来的从业者，就应该要通过考核，包括英语和专业水平。
在咨询期间，ATCM理事会发动全体会员对咨询进行了积极的回应，精心准备回应稿登载在ATCM网页ACTM的会员也积极与所在选区的议会议员联系，敦促他们支持中医立法管理。
同时，ATCM聘请公关公司，积极与卫生部官员、议会议员、反对党(保守党)影子内阁成员和HPC的总裁Seale先生等开展了进一步交流和对话。ATCM积极与在英的中国官方机构沟通，以便他们能了解英国中医界的真实问题所在。英国中医药学会积极与在英国的华人团体沟通，使他们能够充分了解中医的状况，争取他们对中医立法的支持，对卫生部的咨询做出积极的回应。ATCM还与以英国人为主体的专业团体RCHM和EHTPA紧密合作，争取草药界和针灸界对中医的支持。
经过艰苦不懈的努力，咨询回应空前活跃。据称，此次咨询，卫生部总共收到回应6000多份。目前，卫生部正在处理这6000多份的回应报告。6000多份，也是英国立法史上少见的。下一步，就是希望：卫生部作出立法的决定。其结局如何，仅仅拭目以待是不够的，必须据理力争。
6英卫生部新闻公告再起波澜
2010年4月1日英卫生部发布了一个简短的新闻文稿《辅助疗法(管理)的新步骤》，这份涉及中医立法管理的最新政府文件透露这样的信息：
(1)所有向公众提供非执照草药的从业者(不言而喻，中医师包括其中)必须在辅助与自然保健委员会(the Com—plementary and Natural Healthcare Council，CNHC)注册，意味着政府已经放弃了HPC方案。
(2)此注册将不适用于“full trappings of professional rec—ognition”，意味着很有可能是指中医师将不会像西医业者一样拥有受法律保护的头衔。
(3)针灸从业者的注册将后延，这意味着，针灸和草药中医的注册将被再次分开。
这引起英国中医界很大的担忧，为之奋斗近10年的中医立法有可能付诸东流。由于还有许多不明朗因素，尚不能给出定论。第一，政府尚未公布两次公众咨询意见。第二，CNHC性质跟ATCM等现行辅助医学专业团体一样，只是一个自愿管理(voluntary regulation)的注册机构尚不知道政府如何可以赋予CNHC相当于立法管理的权力。英国一个立法管理机构的建立通常应经过国会审议及0rder 60立法程序。第三，英国大选(5月6日)在即，今后政策或有变数。
以英国中医药学会为代表的中医界呼吁政府尊重两次公众咨询支持立法管理的大多数意见，继续推进中医立法；对CNHC作为一个自愿管理机构，如何得以有效管理中医提出了疑问和担忧；尤其强调政府再次把草药和针灸的注册分开是错误的，中医作为整注册是政府在2005年就作出的承诺，不同意把中医再次拆开注册。
7结语
英国的中医立法迄今已历10年。ATCM自2002年参加卫生部草药立法工作组以来，一直坚持中医整体立法，在两个立法工作组制定“祖父条款”及英语语言要求等问题上，始终坚持为中医业者争取最大利益。ATCM一直不遗余力促进中医的立法管理，以有理、有利、有节为行动指南。作为英国中医界的中流砥柱，ATCM在英国中医立法的过程中起了不可替代的作用。
英国政府对针灸草药中医立法管理的态度在10年问几经变更，最终有可能放弃政府自己提出的HPC方案，这固然是主流医学强烈反对的结果，也由此可见，中医行业在英国的地位何等脆弱，想进入法律认可的健康行业何等艰难。中医界内有人不接受中医是辅助医学的一部分，要争取与西医等同的地位，要求中医独立立法，从而反对把中医纳入HPC的注册管辖，可能会对中医立法有不利影响。英国中医界人人都应该支持立法，这关乎共同长远的利益。
英国的中医立法前路艰难。不论政府采取何种管理方式，我们将一如既往，义无反顾，全力促进中医走向最高级别的管理，为中医事业和民众谋求最大利益。中医在英国的进展，将会影响到全欧洲乃至全世界。真诚希望英国整个中医界摈弃前嫌，团结一致，扭成一股绳，为英国的中医立法，为中医走向世界做出最大的努力。
注本文第6节英国卫生部新闻公告部分为作者4月8日补充。
1背景回顾
1．1 中医事业在英国的迅速发展
英国实施全民免费医疗(national health service，NHS)从1948年开始至今已有60余年，但高福利高消费的医疗体系有诸多弊端，患者未经家庭医生许可无法自行去医院看专科医生。英国政府长期以来对中医、针灸、草药医等辅助和替代医学(complementary and alternative medicine，CAM)采取宽松的态度，从而给中医在英国的发展了提供了其他欧洲国家不可能得到的机会与空间。针灸在英国发展已40余年，中医药诊所从上世纪80年代起也发展迅速。由最初伦敦唐人街的少数几家，发展到目前超过1000家，遍布英伦三岛，仅伦敦地区据估计有约500家。最大的催化剂，是当年罗鼎辉大夫成功地使用中医药治疗湿疹。中国大陆来的具有本科以上学历和医师资格的中医师和具有中医专业知识的西医师们形成一支中医“正规军”，目前在英国的有正规学历的中医师估计大约1500人左右。
英国中医诊所发展的同时，英国的中医大学教育也得到了较大的发展。上世纪90年代前，英国的中医教育主要是以私人中医学校为主，而且多是只教针灸，不教中药。有些针灸教育也只是变了味的皮毛而已(例如所谓的“五行针灸”)。自从1997年英国国立米杜萨斯大学(Middlesex Uni．versity)在北京中医药大学的帮助下开办了以中国中医药高校为模式的全科中医课程以后，英国已有多家大学开办了中医针灸课程，例如林肯大学、东伦敦大学、西敏斯特大学和南岸大学。米杜萨斯大学更是开办了中医硕士课程，面向英国、中国和世界各地招生。这些国立中医教育机构与私人中医学校一起，也强烈要求英国政府对中医师实行国家立法管理。
1．2早期影响中医事业的重大事件
在英国的中医师，绝大多数是遵纪守法，安全行医的。由于英国政府对中医的政策过于宽松，对中医从业资格毫无限制，再加上中医行业投资少，收入稳定，一些没有中医学历或仅仅经过短期培训的人员也涉足这一行业。这些人有的来自中国大陆，也有英国人或其他种族的英国居民。鱼目混珠，甚至少数的害群之马使用违法、有毒的中药产品，经媒体渲染，对中医的声誉产生极坏的影响。最近英国高等法院处理的违法销售含有木通的龙胆泻肝丸一案就是典型的例子。
1999年6月英国卫生部药品管理局(Medicines ControlAgency，MCA；现称Medicines and Healthcare Products Regula．tory Agency，MHRA)通报了两例英国病人服用含马兜铃属关木通的中草药后出现肾损害的案例，并引述数年前比利时一诊所使用含广防己的减肥药出现多人。肾损害的报导"一，发布了对所有马兜铃属植物药的临时禁令，随后变为永久禁令。一时问，中药性肾病，中药可以致癌等渲染对英国中医业界造成第一次重大负面影响。
2000年11月，英国议会上议院科学与技术委员会公布了一份关于辅助医学的报告…，将针灸、西方草药、顺势疗法、整骨疗法等列入第1类，认为疗效较肯定，值得推广和投资研究。而将中草药、印度草药等列入第3类，即被认为疗效差，其理论基于某种宗教或哲学的认知，不值得推广和研究。随后，政府卫生部在对此报告的应答中以便于管理为由，将中草药、印度草药由第3类改归入第1类，但却与西草药和为一体，统称草药医。无论上议院的报告或政府的应答，均未将中医(traditional Chinese medicine，TCM)作为一个整体而在补充医学中给以一席之地。
2001年9月卫生部药品管理局MCA与药物安全委员会(Committee on Safety of Medicines，CSM)就中药的质量及安全性联合发布新闻发布会，通报了新近的中药毒副反应病例，告诫公众在选择接受中医药治疗时要慎重，认为中药“即使是以最乐观的态度，其安全性也是没有保证的”。
尽管有以上负面事件的影响，中医仍然在英国稳步地发展着，以其良好的疗效而展示强有力的生命力。2001年底，在回顾r对2000年11月上议院辅助医学报告的回应以后，卫生部长发表讲话，称道中医的疗效，表示要推动包括中医在内的辅助医学的发展，并表明政府要根据国会上议院报告的提议，将着手对辅助医学进行立法管理。
到了上世纪90年代中期，数个针灸专业组织合并成了英国针灸协会(British Acupuncture Council，BAcC)。英国中草药注册协会(Register of Chinese Herbal Medicine，RCHM)也同时成立了。1994年以中国人为主体，以罗鼎辉医生为首任会长的英国中医药学会(The Association of Tra—ditional Chinese Medicine，UK，ATCM)宣告成立，树立中医作为独特医学体系的整体性，ATCM在英国中医界树立了一面旗帜。随后几年，成立了数个以中国人为主体的中医组织，例如英国中医学会(British Society of Chinese Medicine，BSCM)，该组织与2003年11月与ATCM合并。由于历史的原因，针灸和中药在英国一直是被认为是彼此分割的两种疗法，针灸师和草药师也分属不同的专业组织。
2早期草药与针灸立法的过程(2000-2005年)
2．1上议院补充医学报告(2000年11月)以及卫生部成立两个立法管理工作组(2002年5月)
2000年，英国上议院科技委员会出台关于辅助医学的报告，将辅助医学分为3组。针灸列入了第l组，认为第1组条件成熟者，应尽快实施立法管理。中医贬入第3组，定性为缺乏科学依据的和带有宗教哲学色彩的。在政府卫生部对此报告的应答中，以便于管理为由，将中医并入第l组的西草药医，并于2002年依照上议院的要求，先后成立两个工作组：草药立法管理工作组(Herbal Medicine RegulatoryWorking Group，HMRWG)和针灸立法管理工作组(Acu—puncture Regulatory Working Group，ARWG)，开始对草药医和针灸师的立法管理作前期工作。
上议院的报告和政府的初衷都是要搞草药师和针灸师的分别立法，而没有给中医师及其代表的中医学作为一个完整的传统医学体系以相应的法律地位。2002年初，英国卫生部来函，邀请英国中医药学会ATCM作为观察员参加草药医立法管理工作组。当时的严峻局面是眼看中医要被分割，ATCM理事会内部有人认为我们不应该参加草药立法工作组，他们天真地认为“只要我们不参加，政府就管不了
我们”。然而严峻的现实是：政府搞草药和针灸的立法，是要管制所有从事草药和针灸职业的人员，政府不可能立一个法只管英国人而不管中国人，也不可能将来再专门给中国人立一个法。当时ATCM理事会大多数认为：与其消极等待，不如据理力争。在ATCM会员大会上，经表决决定参加草药立法管理工作组。为此，ATCM确定了争取中医立法的最高纲领和最低纲领：最低纲领是在草药医立法管理中坚持中草药的独特地位，最高纲领则是争取中医整体的独立(立法管理)注册。由于对此决策的政见不同，这就为以后有些人另立山头埋下了伏笔。
2．2草药医立法工作组内的较量和两个工作组建议报告的公布(2002年5月至2003年9月)
草药医立法管理工作组由22人组成，除工作组的3个主要召集人——卫生部(Department of Health，DH)，查尔斯王子联合健康基金会(Prince’S Foundmion for IntegratedHealth，FIH)和欧洲草药师联盟(European Herbal MedicinePractitioners Association，EHPA；现称European Herbal andTraditional Medicine Practitioners Association，EHTPA)各有代表及公众代表之外，10个专业团体中有8个是EHPA的成员，包括当时的另两个中医专业团体——中草药注册协会(RCHM，会员以英国人为主)和英国中医学会(BSCM，会员以中国人为主)。当时的EHPA已经着手筹备草药立法l0个年头，因而在工作组内利用其主宰地位，早期一心追求草药立法，并不支持中医整体立法，而作为正式代表参加工作组的英国中医学会，虽然支持中医整体立法，但是声音却是很小。
英国中医药学会(ATCM)从一开始就坚决贯彻其纲领，在草药立法管理工作组中强调中医的整体不可分割性，呼吁立法管理中要保护中医的完整性。2002年5月，ATCM在草药工作组发表了要求中医整体立法的立场，随后针对工作组内有人贬低中医的言论，ATCM的代表给予了有理有据批驳，工作组内一度出现较浓的火药味。在工作组的前l2个月，ATCM始终要求中医整体立法。其立场也得到BSCM支持，其他中国人的团体也发出了同样的声音。其间几经较量，数次反复和起伏，中医立法的势头越来越强。ATCM还向中国驻英大使馆，驻曼切斯特总领事馆以及在北京国家中医药管理局做了汇报。
要求中医整体立法的呼吁得到了英国广大中医界、中国政府驻英使领馆的大力支持，也得到了工作组内主持公道的人士的理解和支持。工作组组长Pittil0教授几次与ATCM和其他中医界人士、团体的交流之后，意识到中医整体的不可分性和独特体系特点；应该享有整体的注册管理和平等的法律地位，故而力主成立补充医学(跨行业)立法管理，即所谓complementary and alternative medicine council(CAM council)，补充医学各行业(早期为草药，针灸和中医)平等地相对独立地参与立法管理。Pittil0教授的主张在工作组内得到公众代表和ATCM的有力支持。终于在2003年5月，EHPA转变了态度，放弃了它一直追求的草药独立立法管理的方针，转而支持CAM Council的主张。EHPA的态度转变，促成了工作组内3个中医专业团体：英国中医药学会(ATCM)、英国中医学会(BSCM)和中草药注册协会(RCHM)的意见一致，共同致力于中医的整体注册。ATCM和BSCM在2004年11月正式合并，合并后的新ATCM又与RCHM达成联盟。至此，在立法注册的框架内，中医专业团体的联合已初步形成。
HMRWG报告于2003年9月正式公布，报告对原先拟定的单一的草药医注册机构的设想基本上予以了否定，而是推尊补充医学跨行业注册(CAM council)，在这一机构下，西草药师、中医师、印度医师、针灸师等行业平等地参与立法注册，从而保证了中医的整体性和相对独立性，并维护它的应有的法律地位。按照ATCM的提议，报告中明确指出中医包括中草药和针灸，应该作为一个整体参与立法注册，注册的头衔应该是“中医师”，即TCM Practitioner。虽然“中医医生”即TCM Doctor的头衔没有得到，但我们要求中医整体注册的呼声最终得到了草药界的理解和支持。
但以英国人占绝大多数的针灸界在2003年9月与草药组报告同时公布的针灸工作组的报告中，坚持独立和单一的针灸师注册(acupuncture council)，而不愿意参加CAMcouncil。他们的强调只有在acupuncture council注册的针灸师(acupuncturist)才有资格从业针灸，这样中医师们将被迫参加针灸注册，中医整体注册将无法实现。
针灸工作组较草药工作组晚3个月成立(2002年5月)，针灸专业团体的代表主要来自英国针灸学会(BritishAcupuncture Council，BAcC)，在上世纪90年代中期由数个针灸专业组织合并组成，代表所谓传统针灸师)和另外3个西医针灸团体(所谓西医针灸western medical acupuncture，即按神经生理理论指导用针，摒弃经络穴位，主要应用于痛症的治疗，实际是针灸学中阿是穴的推广应用，其适应症和疗效很受局限，但因简便易学，在英国很成气候，尤其在西医人员之中)。英国的“针灸师”的数量远远多于中医师，共计7500余人，其中当时的BAcC的成员有2400人。ATCM曾询问过参加针灸工作组的可能性，但被拒绝。
2．3英国卫生部“草药与针灸立法管理议案”的起草与公布(2003年9月至2004年3月)
草药和针灸两个工作组的建议报告旨在就草药和针灸的立法管理向政府提出建议，政府(英卫生部)则在两个建议报告的基础上，起草立法管理的咨询文件(议案)向专业团体、个人及社会各界征询意见。草药组放弃了政府原本拟定的草药独立立法，提倡CAM council，而针灸组仍然坚持针灸独立立法，反对CAM council，两个工作组的报告在立法管理的模式上主张不同，政府如何取舍定夺就显得十分引人注目。而此时我们应该争取的只能是CAM council之下的中医整体立法，而“中医完全独立的立法”是不切实际的。卫生部的咨询文件“草药与针灸立法管理议案”一拖再拖，终于于2004年3月2日正式公布，由此开始3个月的公众咨询，咨询期定于2004年6月7日截止。
在政府的议案中，明确倾向于草药组的CAM council方案，认同中医的整体性，明确提出中医人员应该注册成中医师TCM Practitioner。注册行业的划分把中医师、草药师、针灸师并列，即认同中医的平等法律地位。当然，咨询文件仍存的问题是在注册的机构内还没有给中医一个应有的位置，在认同中医方面名不副实，自相矛盾。这一点正是我们要继续争取纠正的。
3在立法进程中中医平等地位的确定
3．1 中医界为争取中医合法地位所做的不懈努力
在卫生部在2004年上半年开展就草药针灸理发的公众咨询期前后，针对英国议会政治、游说政治的特点开展了向政府和议会的游说活动。
ATCM先后向政府主管部门和国会议员发出两轮中医立法呼吁信2000余封，号召会员向所在地国会议员写信，反映中医界的呼声。多位颇有影响力的资深国会议员作出了积极的回应，表示理解或支持我们的诉求。2004年10月至2005年2月间，ATCM的代表先后会见了数位国会议员，如工党议员Ian Stewart，保守党议员Michael Howard(当时的保守党党魁)、IJ0rd McColl、L0rd Hunt，上议院议员lord Wal—ton等，使英国的政治上层直接听到我们的声音。这些议员们都在医疗保健行业的立法中有举足轻重的地位，如LordMcColl是医学界的著名人士，Lord Walton是2000年主持上议院辅助医学报告的负责人，Lord Hunt为前任卫生部部长。我们还先后三次与两位卫生部国务部长Melanie Johnson和hrd Warner举行了会面，以及多次与卫生部主管官员的会谈。
ATCM的游说活动，取得了良好的成效。在2004年10月20号ATCM的代表同上议院议员Lord Hunt进行了交谈，brd Hunt当场起草了一份向政府提呈的书面提问，明确支持ATCM的立场。在10月28号在上议院的辩论中，LordHunt问到：“在今后的立法工作中，政府是否考虑到中医作为一个特殊的专业，享有同针灸，草药师一样的同等地位?”该提问得到主管辅助医学立法工作的卫生部国务部长lordWarner回答：“我们意识到许多中医师既用草药又用针灸治病，在今后制定立法管理条例中将考虑到他们的需求”。这是英国政府部长级官员首次明确认可中医的特点和整体性。2005年2月1日在与Lord Warner举行的会谈中，ATCM代表向政府提出了以下3点主要意见：
(1)传统中医(TCM)是一个完整而独立的医疗系统，不应该将它分割开来管理；
(2)传统中医不但使用草药，还使用一些矿物药和动物药，在立法后，应该允许继续使用这些矿物药和动物药；(3)在相关法规中，英语不应成为考核中医的主要的条件。
正是由于中医界及公众的不懈努力，才有2005年3月政府公布的辅助医学立法方案中给“中医师”的头衔，中医享有的与草药，针灸一样的注册地位。ATCM认为，这一方案基本满足了中医界的利益和要求。与此同时，ATCM开始着手针对中医立法管理的具体准备和部署。例如，ATCM相继完成了《中医教学大纲》，《中医师资格确认标准》等立法管理中重要的参考文件，修订完善了已有的《中医师执业准则》和《中医专业行为规范》，并相继成立了中医教育委员会和中医资格认证委员会。这些文件，在2006年中医工作组讨论制定有关中医立法文件时提供了重要蓝本，最后文件的绝大部分内容是从ATCM的原有文件中摘用的。
3．2由CAM方案向HPC方案的转变(2005年3月至2006年5月)
2004年6月公众咨询期截止，卫生部收到300余封回应。因为这是政府向包括业界在内的社会各界广泛征询意见，除ATCM之外，英国中医界的其它一些团体和个人也纷纷予以回应。然而，大多数的回应意见是来自草药界、针灸界以及NHS体系内外的其它医疗保健行业和团体。2005年2月政府公布了咨询回应结果，多数意见支持政府咨询文件提出的CAM Council的建议。2005年3月4日政府召集立法工作会议，内部公布了立法方案，正式表示着手CAMCouncil的筹备，为此将成立一个联合工作组。在这次会议上，卫生部官员正式宣布，在立法中，中医将拥有与草药和针灸相同的地位，中医师的头衔将被法规性认可。
然而，2005年5月大选后卫生部部长易人。更重要的是发生了西医家庭医生Dr Harold Shipman杀害病人大案，公众及媒体认为由医生的团体来管理医生的体制已经完全失败了。有鉴于此，政府20007年2月发表了两份白皮书：第一份是英国首席医官Liam Donaldson的《Good Doctors，Safe Patients))E9]，另一份是Andrew Foster的<<The Regulationof the on Non—Medical Healthcare Professions))㈣。
从2005年到2006年，辅助医学立法成了Shipman杀害病人大案的的牺牲品。政府根本就没有把辅助医学立法纳入其议事日程。英国政府的立法思路也进行了调整，根据两份白皮书的建议，决定不再成立新的立法管理机构，而只能利用现有的立法管理机构。因此，CAM council方案从政府的文字中逐渐消失，至2006年初，政府不再推行CAMcouncil方案，取而代之的是将中医与草药和针灸一道纳入健康行业管理委员会(Health Professions Council，HPC)的注册管理。HPC成立于2001年，是由政府立法而成立的一个立法机构，专门用于管理医疗辅助人员。这个保健行业的注册管理机构，目前负责l5个医疗保健专业的立法管理，如检验师、放射师、理疗师、职业治疗师、临床实验师、救护人员等。这些人员，都属于英国的国家医疗系统。如我们中医师能进入HPC这个属于国家的立法管理机构，那就可以为下一步将中医归入国家医疗系统迈出一步。
目前，无论是CAM方案还是HPC方案，ATCM一直致力争取的中医在立法中的平等地位应该说已经基本实现了。即中医的名份有了，接下来就是如何争取中医的实际权益了。
4联合立法工作组及其报告(2006年1月至2009年7月)基于HPC方案的思路，卫生部于2006年3月28日发出《针灸，草药和中医执业者立法工作的通知》。通知说，卫生部长们现已同意了针灸、草药和中医执业者的立法工作进一步展开，将采取步骤成立立法联合工作组(SteeringGroup on the Statutory Regulation of Practitioners of Acupunc—ture，Herbal Medicine，Traditional Chinese Medicine and OtherTraditional Medicine Systems Practised in the UK，下称联合立法工作组)。联合立法工作组里有l2名专业成员，代表针灸(包括中医针灸和现代针灸)、草药(包括所有的传统草药)和中医药，并确定联合工作组的任务有以下3方面：(1)考察医学和非医学专业管理的范围，检讨对针灸、
草药和中医执业者管理的含义；
(2)协调有利益关系的各方对立法的特定方案提出意见；
(3)在有关教育、训练、注册、健康执业和管理等其他方面找出要处理的问题，提出各种选择，为正式立法作准备。联合立法工作组的任务是就3个行业进入HPC的立法注册的模式和途径向卫生部部长提出建议，并审查3个行业的各个专业团体是否符合标准，以便向HPC推荐，使符合标准的团体得以经祖父条例的优惠安排进行整体的转会方式的立法注册。
联合立法工作组由Michael Pittil0教授任主席，他是原草药立法筹备工作组的主席，苏格兰Robert Gordon大学校长。成员除了中医、草药和针灸3个行业的代表(其中有ATCM的代表1名)之外，还有政府代表(英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰各1名)，公众代表，相关机构代表和秘书共35人等组成，下设草药、针灸和中医3个行业工作组。工作组的第一次会议在2006年6月22日在里兹召开。此后，每3个月在伦敦或里兹召开一次会议。
本次工作组的工作基于2002年5月至2003年9月草药工作组所作的工作及其2004年3月的报告，为了适应新的形式，向卫生部所定的HPC看齐。所有的立法准备文件，都必须以HPC现有的行业标准文件为标准，其中包括行业教育标准，从业标准，行为标准，处罚标准和语言标准。
2006年6月30日，7月26日和9月4日中医工作组召开了3次会议。在这3次会议上，中医工作组的成员重点讨论了以ATCM的文件为基础的数份立法文件，包括ATCM的《中医师执业准则》(Code of Practice)，《中医专业行为规范》(Code of Professional Conduct)，《中医师行医准则：临床自我审核项目》(Code of Practice：Clinical Self-AuditT001)和《中医教育核心课程设置》(Chinese Medicine CoreCurriculum)。这些文件和条例在ATCM已经实施了多年，作为ATCM的自愿自我管理(voluntary self regulation)的依据。2003年ATCM就开始了中医教学标准的讨论与制定，2004年成立了《中医教育认证委员会》，制定了《中医教育核心课程设置》，并完善了《中医师执业准则》和《中医专业行为规范》。这套正规的管理文件对联合立法工作组的工作做出了重要贡献。
2007年9月28日工作组举行了最后一次会议，对经独立审核人审核的各个团体的文件材料进行的最后复议，决定_：厂符合祖父条例标准的专业团体的名单，英国中医药学会(ATCM)是被认定符合标准的唯一的以华人为主的中医团体，但同时也指出ATCM还存在会员英语程度未达标准的问题。2008年1月问，工作组报告的最后草案在内部进行了交流，其中ATCM被认定为除了英语语言标准之外，符合其它所有的祖父条例标准。这就为今后立法中有人可能借英语标准问题阻止大多数来自中国的从业者参与立法注册埋下了伏笔。为此，ATCM与工作组组长Pittil0教授进行了几个回合的交流。2008年4月25日，Pinil0教授向ATCM发出正式信件，确认2007年9月28日工作组的决定仍然有效，工作组将向HPC正式推荐ATCM作为符合主要标准的中医团体参与整体的转会方式的立法注册，同时仍然强调英语标准的重要性。
在中医作为整体获得立法中的平等地位之后，如何在立法中争取和保护中医师个体的权益就显得十分突出了。祖父条例中的英语语言标准如何制定。更是十分敏感的引人注目的焦点。2008年5月，联合立法工作组的报告正式发布，其要点是：
(1)目前有迫切需要对针灸师草药师中医师等实行立法管理；
(2)需要剔除不合格的执业者以保护公众，并给予公众信息以便他们选择；
(3)继续允许草药的使用，根据欧盟的草药法，2011年后，只有立法管理下的执业者才能继续使用草药；
(4)适度的英语水平(雅思6．5)；(5)只有注册的草药师才能开草药；(6)祖父条款应尽可能包含所有的执业者；
(7)对中医、草药和针灸继续进行科学研究。
联合立法工作组的报告，还列明的目前合格的行业组织的名单(ATCM是唯一的以中国人为主体的合格组织)，目前英国中医，针灸和草药教育机构的名单和教育认证机构的名单。
卫生部原计划在联合立法工作组的报告出台之后，将立即进行为期大约3个月的公众咨询期，以便所有关心立法的人们有机会充分反映意见。但2008年5月，卫生部又成立了一个扩充职业管理工作组(Working Group on Exten—ding Professional Regulation)。此工作组在英国的国民保健系统之下，不吸纳中医、草药和针灸界的代表。后来由于中医、草药和针灸界的强烈要求，特别是以中医、草药和针灸为业的英国同行的强烈要求，最后卫生部才让中医、草药和针灸立法联合立法工作组的头面人物Pittil0教授和McIntyre先生出席了扩充职业管理工作组的两次会议。
扩充职业管理工作组于2009年7月发表的它的报告。比起中医、草药和针灸立法联合立法工作组的报告，卫生部
对扩充职业管理工作组的报告更为重视。卫生部负责立法的部长Ann Keen亲自出马来公布该报告的结果。幸好由于有了我们联合立法工作组的报告垫底，和Pittil0教授和McIntyre先生在扩充职业管理工作组的两次会议里的力争，该报告也勉强同意对中医师、草药师和针灸师实行立法管理。
5卫生部第二次咨询和英国中医药学会的回应(2009年8月迄今)
2009年8月3日，英国‘卫生部正式宣布对中医师，草药师和针灸师的立法管理进行第二次公众咨询。对一批人的立法管理进行两次咨询，这在英国立法史上也是罕见的。咨询期到2009年11月3日截止，为期3个月。由于邮政工人罢工等因素，咨询期后来延至2009年11月16日结束。卫生部为此咨询公布了咨询的实施概要，明确指出这次咨询的目的是听取公众的意见，是否要管理以及如何管理针灸师、草药师及传统中医师；管理的主要目的是保护公众的安全；用同1种方法去管理针灸，草药及传统中医这3种行业的从业人员是否合适。
咨询希望明确针灸、草药及传统中药的特性，其可能伴随的危险性，以及这些危险性是不是能够通过引进立法职业管理或其它方法来加以管理和控制。咨询同时也希望了解如果进行职业管理，会有什么费用支出，带来什么利益以及它会对从业人员、整个行业及大众有什么样的影响。
同时，卫生部也想通过咨询了解除了立法管理之外，还有没有其他管理方法可以考虑，比如资格认证、卫生安全及消费者条例、地方政府许可证发放、法定或行业自愿许可证发放来进行产品管理、系统管理、行业组织自我管理等等。实施概要考虑了相关的欧盟及英国国内对医药产品管理有关的法律内容，并提出了这样的问题：如果对草药及传统中药从业人员立法管理将会对医药产品的管理有什么样的影响?不对他们立法管理又会有什么样的影响?如果要立法管理，相关的各项事宜应该如何处理：在不设立新的立法管理机构的前提下，管理机构应该是谁，3个行业是否由同一个机构管理?应该如何处理那些符合1个以上管理机构的注册条件的执业者的注册和职业规范等问题?管理应该是通过保护头衔、或是保护职业功能，还是(在一定的程序中)二者兼顾?对于那些希望参加注册但不具备人册资格基本条件的现有从业者应该有怎样的“祖父条例”的安排?寻求注册的申请人应该要求什么水平的英语语言能力?英国中医药学会对卫生部的咨询文件的24个问题逐个深入探讨分析，采取了一系列措施，积极争取各界支持中医立法管理，提出：国家立法管理是唯一能够保障公众安全，同时又保障行医者的水平的唯一途径，其他任何管理方法，包括许可证发放和行业自愿管理，都是行不通的。现在已在册英国中医药学会的会员已经在英国安全行医多年，应该直接进入新的立法机构注册，无需重新考核英语和专业水平。对于立法以后要进来的从业者，就应该要通过考核，包括英语和专业水平。
在咨询期间，ATCM理事会发动全体会员对咨询进行了积极的回应，精心准备回应稿登载在ATCM网页ACTM的会员也积极与所在选区的议会议员联系，敦促他们支持中医立法管理。
同时，ATCM聘请公关公司，积极与卫生部官员、议会议员、反对党(保守党)影子内阁成员和HPC的总裁Seale先生等开展了进一步交流和对话。ATCM积极与在英的中国官方机构沟通，以便他们能了解英国中医界的真实问题所在。英国中医药学会积极与在英国的华人团体沟通，使他们能够充分了解中医的状况，争取他们对中医立法的支持，对卫生部的咨询做出积极的回应。ATCM还与以英国人为主体的专业团体RCHM和EHTPA紧密合作，争取草药界和针灸界对中医的支持。
经过艰苦不懈的努力，咨询回应空前活跃。据称，此次咨询，卫生部总共收到回应6000多份。目前，卫生部正在处理这6000多份的回应报告。6000多份，也是英国立法史上少见的。下一步，就是希望：卫生部作出立法的决定。其结局如何，仅仅拭目以待是不够的，必须据理力争。
6英卫生部新闻公告再起波澜
2010年4月1日英卫生部发布了一个简短的新闻文稿《辅助疗法(管理)的新步骤》，这份涉及中医立法管理的最新政府文件透露这样的信息：
(1)所有向公众提供非执照草药的从业者(不言而喻，中医师包括其中)必须在辅助与自然保健委员会(the Com—plementary and Natural Healthcare Council，CNHC)注册，意味着政府已经放弃了HPC方案。
(2)此注册将不适用于“full trappings of professional rec—ognition”，意味着很有可能是指中医师将不会像西医业者一样拥有受法律保护的头衔。
(3)针灸从业者的注册将后延，这意味着，针灸和草药中医的注册将被再次分开。
这引起英国中医界很大的担忧，为之奋斗近10年的中医立法有可能付诸东流。由于还有许多不明朗因素，尚不能给出定论。第一，政府尚未公布两次公众咨询意见。第二，CNHC性质跟ATCM等现行辅助医学专业团体一样，只是一个自愿管理(voluntary regulation)的注册机构尚不知道政府如何可以赋予CNHC相当于立法管理的权力。英国一个立法管理机构的建立通常应经过国会审议及0rder 60立法程序。第三，英国大选(5月6日)在即，今后政策或有变数。
以英国中医药学会为代表的中医界呼吁政府尊重两次公众咨询支持立法管理的大多数意见，继续推进中医立法；对CNHC作为一个自愿管理机构，如何得以有效管理中医提出了疑问和担忧；尤其强调政府再次把草药和针灸的注册分开是错误的，中医作为整注册是政府在2005年就作出的承诺，不同意把中医再次拆开注册。
7结语
英国的中医立法迄今已历10年。ATCM自2002年参加卫生部草药立法工作组以来，一直坚持中医整体立法，在两个立法工作组制定“祖父条款”及英语语言要求等问题上，始终坚持为中医业者争取最大利益。ATCM一直不遗余力促进中医的立法管理，以有理、有利、有节为行动指南。作为英国中医界的中流砥柱，ATCM在英国中医立法的过程中起了不可替代的作用。
英国政府对针灸草药中医立法管理的态度在10年问几经变更，最终有可能放弃政府自己提出的HPC方案，这固然是主流医学强烈反对的结果，也由此可见，中医行业在英国的地位何等脆弱，想进入法律认可的健康行业何等艰难。中医界内有人不接受中医是辅助医学的一部分，要争取与西医等同的地位，要求中医独立立法，从而反对把中医纳入HPC的注册管辖，可能会对中医立法有不利影响。英国中医界人人都应该支持立法，这关乎共同长远的利益。
英国的中医立法前路艰难。不论政府采取何种管理方式，我们将一如既往，义无反顾，全力促进中医走向最高级别的管理，为中医事业和民众谋求最大利益。中医在英国的进展，将会影响到全欧洲乃至全世界。真诚希望英国整个中医界摈弃前嫌，团结一致，扭成一股绳，为英国的中医立法，为中医走向世界做出最大的努力。
注本文第6节英国卫生部新闻公告部分为作者4月8日补充。
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