中医药立法在国外

 在今年9月香港召开的首届“中医药全球大会”上，来自世界上许多国家和地区的卫生官员以及中医药团体的代表分别介绍了中医药及传统医药在这些国家和地区的发展状况，尤其是中医药在美国、澳洲、加拿大、欧洲的立法情况，引起了记者的特别关注。下面是记者在这次会议上了解到的部分内容。

    中医药在防病治病和养生保健中的确切疗效，使其不仅为中国人民的健康事业做出了伟大贡献，也逐渐成为世界上一些国家医疗保健领域中不可缺少的部分。据了解，具有五千年历史的中国针灸学自公元4～6世纪就陆续传到了越南、朝鲜、日本等亚洲国家，成为这些国家的传统医学流传至今。18～19世纪，随着华人移民到东南亚、澳洲与美洲，也把中医药和针灸带到了当地，但是只在华人当中应用，并未进入主流社会。针灸作为中医的一部分最早随Soulie De Morant 的《中国针灸》著作及1972年尼克松总统访华时纽约时报有关针灸麻醉的报道，进入西方医疗市场，并从此走向世界。到20世纪末，在全世界拥有针灸医疗的国家和地区已达142个，从事针灸专业的中医师、西医师、针灸师约有20～30万人，分布遍及五大洲，南极洲虽然没有针灸医疗机构，但是中国设在南极的科学考察站已经把针灸带进了南极。这一数字足以说明针灸已经成为全人类的医疗保健手段之一。以欧洲为例，据不完全统计，目前已有中医针灸师12万之多，且每年还以10%的速度在递增；中药及其制品已遍布欧洲各国，而且需求量正在不断增加。

    由于没有法律的保障，在一些国家，一些中医师常因种种原因遭告发，一些老中医不时受到骚扰、威胁、诽谤，并以“无牌行医”等罪名被拘捕起诉。为了争取中医的合法权益，一批国外的中医组织起来，开始了在当地艰辛的中医执业合法化运动。目前，已成功将中医立法的国家和地区有新加坡、越南、泰国以及加拿大卑诗省、澳大利亚维多利亚州；针灸已在大多数国家取得了合法地位。

    澳洲全国中医药针灸学会联合会会长林子强教授感慨澳洲中医立法为中医争取合法的地位有两个特殊的意义：即中华文化的成就被法律肯定，以及中医立法给中医药法律上的保护，令中医对社会担起责任和义务。

    伦敦中医学院院长、英国中医注册学会会长梅万方教授指出，中医药的安全性和疗效经历了五千年的历史验证，正为世界人民所接受。但走向世界的中医药，其安全性与疗效却有赖于世界各国政府的立法规范管理，并引进主流医学。中医药在全球的规范管理与立法工作是中医药进入全球主流医疗体系的基础。

    加拿大卑诗省是北美洲甚至整个北半球首先将中医立法的地方，该省中医管理局更是在西方国家首开先河，通过考试批准注册高级中医师并冠以“Doctor”称号。

    加拿大执业中医师公会会长周文德介绍说，加拿大卑诗省政府内阁是在1990年将针灸应否立法放入议程中的。因为针灸只是中医的一部分，若只是针灸立法，将有可能令属于中医大家庭一员的针灸离经叛道，脱离了中医体系。事实上当时就有人提出针灸是北美医学文化之一，应放入物理治疗师的统管中。于是1996年我们成立了加拿大执业中医师公会，会聚本省中医精英向政府提交中医立法的申请。当时申请团体有加拿大执业中医师公会及BC传统中医协会，申请中医立法内容包括，中药、方剂、针灸、推拿及中医骨伤科、食疗、气功。由于省卫生专业局认为中医骨伤科与西医骨伤科有所抵触，结果除中医骨伤科外，全部申请内容均为政府接纳。目前，加拿大执业中医师公会仍在为中医骨伤科纳入政府认可而努力。2002年12月，卑诗省中医针灸管理局第一届成员于经同业选举投票后产生。

    2003年6月13日，省卫生厅长Hon.Sindi Hawkins在BC大学隆重地颁发了第一批注册中医师牌照。

    周文德先生说，中医在卑诗省成功立法的途径相当崎岖，经我们不屈不挠的争取，在广大社会人士协助下，中医立法露出了曙光。这是炎黄子孙们努力发扬国粹的成果，也是中医药有它不容忽视的疗效所致。

    据美国世界传统医学会会长罗志长介绍，中医针灸在美国的公开传播只有20多年的历史。1971年以后出现的“针灸热”，使加州的中医针灸展现了一片前所未有的景象。1972年，第一条针灸法案“没有西医执照的人可作为医师助手进行针灸治疗，但必须在某些核准的医学院校内，在西医的直接监督下实施，并且必须以科研为目的。”通过议会并由美国前总统里根即当时的加州州长签署成为法律，成为加州的第一个针灸立法。1975年，提案“凡是有证据证明曾经从事针灸治疗5年以上经验者，”或“在医学院校的针灸研究项目中从事针灸治疗3年以上者，”均有资格申请注册成为针灸师，由当时刚上任不久的布朗州长签署成为法律并立即生效。这成为加州中医针灸顺利发展的里程碑。布朗为此被同业们冠以“加州针灸之父”的美誉。

    1980年提出并通过《中医行医规范法案》。2001年9月，《2001年中医师行医规范提案》获州长签署成为法律。该法案进一步扩大了中医师可以使用的行医方式，例如可以使用营养物品、草药以及膳饮辅助食品等，特别注明中医师在临床治疗中可以处方使用各种植物、动物及矿物产品，并增加了一项磁疗法。从此加州中医针灸更加专业化和规范化。

    此后，在各中医针灸团体以及全体中医同仁的同心协作下，中医立法工作又取得了其他的胜利。如，授权加州医疗辅助计划(Medi-Cal)提供针灸福利；规定“保健组织”或“自身保险”或“残障保险”计划都必须具备供选择的针灸治疗福利；将针灸师在工伤保险系统中列为医师(Physician)，有权治疗受伤雇员；将加州针灸委员会立法升格为独立的“加州针灸局”等。

    此外，在2000年3月，美国总统克林顿和国会应公众的强烈要求，决定成立白宫补充替代医学医政委员会。该委员会在18个月后向布什总统、国会和卫生部递交的正式医政报告中，第一次把“中国传统医学”列入医学体系，其中包括针灸和中医药，而按摩推拿和气功等也列入不同类的治疗方法之中。白宫补充替代医学医政委员会委员田小明教授认为，此次在白宫医政报告中正式采用了“中国传统医学”这一确切名称，而不再沿用含混的“东方医学”概念，起到了正本清源的积极作用，这对今后中国传统医学在美国补充替代医学中的确立和发展有着深远的意义。

    纵观各国中医立法现状，针灸已为多数国家所接受并认可，但对中医的合法对待却屈指可数。许多西方国家至今仍把“针灸”作为“中医”的代名词，其立法部门甚至认为针灸就是或者包括中医，如美国许多州的针灸定义为，包括中药、方剂、推拿、气功、食疗等，大有“针灸立法”等于“中医立法”的倾向。此现象令人深思，其后果更令人担忧。

    进入21世纪以来，世界针灸的发展出现了一个新动向，就是在那些尚未为针灸立法的国家和地区，开始了立法行动或者开始考虑立法，预示着一个新的有序的针灸发展热潮即将来临。但是尽管前景很好，也有不尽如人意之处。世界针灸学会联合会终身名誉主席王雪苔教授指出，有些国家在立法中不能平等地对待中西两种医学，从事针灸的人不准称为中医师(OMD)，有的国家甚至于只准西医师进行针灸医疗，中医无立足之地；在利用现代科学技术的方法和手段对针灸进行研究的过程中，片面强调以西方医学理论和思维方式为指导，忽视针灸临床特点，以致研究结果不能确切地反映传统针灸可能达到的疗效水平；有些国家对于从事针灸医疗的西医师采取放任态度，或者对其针灸专业素质要求过低，以致疗效不高，影响了针灸的推广；往往在一个国家或者地区以内存在多个针灸学会，各自为政，不能成为一支维护针灸事业发展权利与自律的有效力量。

    全欧洲中医药学会联合会主席董志林认为，在欧洲，中医药尚未得到欧洲各国政府的足够重视，还无应有的法律地位。目前中医只能作为民间的一种替代疗法而生存和发展，中草药也只能作为食品、营养品或食品添加剂、化妆品等进入欧洲市场。

    2002年1月17日欧盟政府颁发的《传统药品法规草案》对传统草药制品的推广使用作了严格的规定和限制：即从2004年开始，在欧盟成员国境内的传统草药制剂品已使用超过30年以上、或在欧洲已使用15年以上，同时还能提供该产品在欧盟以外的国家或地区应用了30年以上证明的，才能在欧洲通过登记注册，方可作为传统草药制品在欧洲销售和使用。

    董志林认为，若此法案在欧盟实施，不仅会给中医药在欧洲的立法保护增加极大的困难，而且会给数以千计的小型传统草药制造商、进出口公司和批发零售商的业务造成严重的经济损失，有可能使欧洲的草药业遭受毁灭性打击，惟一可以获利的将是欧洲一些庞大的制药集团。
    董先生说，令人感到不安和焦虑的还有，今年年初英国卫生部成立了针灸师和草药师立法管理工作小组，他们对中医药的立法模式进行了原则性的定位：即把“中医”、“针灸”的注册单独分开，将中医中的中药师与欧洲草药师、印度草药师以及西藏草药师等合并注册为“草药师”。这种做法不仅对中医学的整体性形成了极大的威胁，而且势必对欧洲的中医立法产生举足轻重的影响。

    这种定位势必会产生以下弊端：注册为针灸师者不可以开中草药、中成药给病人，除非同时注册为草药师；注册为草药师的中药人员不能用针灸治疗病人，除非同时注册为针灸师。中药与针灸都是同属于一个中医理论体系指导下的两个不同的治疗手段，没有必要强行人为地分割开。中医师与其他草药师混为注册后，他们各自的理论体系根本不同，无法沟通与交流，更有甚者，中医师今后只能用草药看病，至于其他非草药的自然药物，如动物药、矿物药，将不在考虑之列，这将对中医执业人员产生非常不利的影响。

    伦敦中医学院院长、英国中医注册学会会长梅万方教授认为，过度限制性的管理与立法会阻止医学的发展，因为不合理的立法与规范抑制中医的发展及其对病人的诊疗潜力。针灸与中草药是构成中医体系不可分割的有机整体，对中医正确合理的立法应体现在二者的统一与完整，然而，针灸和中医药的临床和立法分裂已出现于世界各地。目前在英国针灸和中医药就将被立法分裂。更令人遗憾的是，这种分裂针灸和中医药的立法绝非英国仅有，却至今未引起有关政府和中医药界足够的重视。

    在英国政府拟将针灸分裂于中医药之外的立法管制背景下，今年4月29日，伦敦中医学院与英国注册学会协同英国几家中医药协会在中国国家中医药管理局、国家食品药品监督管理局和世界卫生组织的支持下，在英国皇家医学院成功召开了以“讨论有关中医药立法所面临的危急问题，促进英国和欧洲其他国家在立法过程中对中医药的独特性予以正确的立法地位，为人民造福”的“中医药立法论坛”，旨在为保持中医药的完整与统一，为中医在英国以至欧洲寻求合理的法律地位进行呐喊。

    代表伦敦中医学院与英国中医注册学会参与了欧共体传统医药品法案和英国草药管理法案讨论和征求意见的复杂进程的梅万方教授，始终坚持中医的医学体系有其独特的地位，不能与西方的“替代医学”及所谓的“天然草药学”一概而论，其统一立法与注册均应特殊对待。

    今年5月底，中国卫生部副部长、国家中医药管理局局长佘靖访英时，在与英国卫生部传统医药及药品管理部门负责人会谈时提出了这样的建议，对中医师注册时应将中医、针灸合并注册为中医师；根据目前英国中医、针灸师的实际，对够条件的可注册为中医师，或分设单项以作过度，如注册为中医(中药)、中医(针灸)，同时也可以采取香港的中医药注册模式，这样既有利于中医师的规范管理，又保护了长期从事中医人员的利益。董志林先生说，我们十分赞同和支持这个建议。

    林子强教授说，虽然不可能要求其他国家按照我们的意志“立法”，或为中医药签署特别“文件”，但我们可以研究和利用各个国家现行的法律法规及传统医药管理制度，努力影响立法，在其既定的立法模式与构架下，争取中医药的完整性，使中医药产品能够合法地进入到各个国家。

    梅万方教授指出，尽管大多数西方国家对中医中药的立法管理尚处在观望和准备阶段，但随着中医立法近年在泰国及澳洲维省的突破，中医在世界范围内立法管理正呈现出乐观景象。诚然，立法管理是中医药海外发展的保障，但如何立法会影响中医药海外存亡的命运。我们不但要立法，更要影响立法，要对中医药在医药全球化过程中的策略定位再认识，以期实现对中医药合理的立法。对中医药海外发展来说，只有实现正确、合理的立法管理，才可能为其海外发展创造空间。

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