欧盟传统草药法案利弊分析及企业应对策略
核心提示： 欧洲是中国中成药主要出口目的地之一，也是中国在亚洲市场之外的第二大中医药市场。英国是欧盟率先启动对传统医药（包括中药）进行立法管理的国家，其立法过程和具体内容论证都由欧洲药品管理局（EMEA）的草药制品委员会（HMPC
欧洲是中国中成药主要出口目的地之一，也是中国在亚洲市场之外的第二大中医药市场。英国是欧盟率先启动对传统医药（包括中药）进行立法管理的国家，其立法过程和具体内容论证都由欧洲药品管理局（EMEA）的草药制品委员会（HMPC）密切参与。由于英国评审条件的制定基于EMEA的《传统草药产品指令》，因此英国出台的相关法案必将影响到整个欧盟。
欧盟颁布《传统草药产品指令》（即“Directive 2001/83/EC”和“Directive 2004/24/EC”）与英国启动《传统草药注册管理纲要》（Traditional Herbal Medicines Registration Scheme）（下称《指令》和《纲要》）对传统医药制品进行管理有其必然性。近年来，植物药（THM）在欧洲日益受到重视和青睐，非处方植物药市场潜力巨大，其发展速度已高于化学药品。据WHO统计，全球植物药市场规模已接近400亿美元。由于欧洲民众和医生对中草药认可度较高，欧洲占到了世界植物药市场份额的40%。然而，由于长期以来植物药市场缺乏监管，草药制品（包括中药）良莠不齐、事故频发，如：药源植物品种不详，植物药品中含有重金属成分或西药成分，不规范的产品包装以及夸大、误导的宣传等，对欧洲草药市场进行规范化管理由此被提到日程上来。
忧虑与解惑
欧盟官方颁布的《传统草药产品指令》，在欧洲常被指责有利于那些实力雄厚的大公司，因为它们支付得起登记费，有能力建立起科学档案资料进行申报，而整个过程花费相当可观。它也被视为是向西药企业倾斜，因为其要求新药申报提供毒理学和其他数据，而许多传统草药往往缺乏这类数据。有人认为中药受到的威胁特别大，因为很多进口到欧洲的中成药不具备在欧盟内部至少安全使用15年的历史，或药商提供不了足够的证据来满足注册条件。欧洲的中医药行业人士担心，2011年4月以后，数千种产品将由于科研、财政等原因未能注册而被迫撤下柜台，欧盟植物药市场将从此由百花齐放走向高度单一化（以德国草药产品为主）。同时，欧洲的中医诊所将面临“有中医无中药”的尴尬处境。
其实，当前一些中药企业和出口药品经销商对于上述《指令》和《纲要》有诸多误解。
第一，认为英国药品和医疗产品管理中心（MHRA）在给植物药设置高门槛。中药企业应该积极地看待即将在英国实施的传统植物药立法。有了法规和质量控制标准，药监部门有依据对传统药物质量进行检测，这将在一定程度上对地道的中医药产品在欧洲乃至全世界市场上的流通起到促进作用。相对于美国FDA的法规而言，MHRA的门槛不算特别高，相比较而言，在欧洲注册“传统植物药”产品要比申报新药容易得多，而且可以作为非处方药品（OTC）销售，这已促使许多西方跨国制药公司开始对天然保健品的研发投入和市场营销加大向欧洲倾斜的力度。
第二，感到传统中医药在英国受到排挤。实际上，这些法令是对历史悠久的植物药特别是欧洲本土药用植物和早期传入欧洲的中药材（如银杏、人参等）采取的有选择性的“招安”政策。虽然它是一种筛选性质的市场准入制度，强调的是植物药产品的安全性和有效性，对于历史悠久（至少在欧洲使用15年，欧洲以外地区使用30年）、无明显毒副作用的植物药品，可以不提供临床前（毒理）试验报告和临床试验数据。并且，它要求以“传统植物药”注册的产品作为OTC出售。这对于生产OTC类传统中药的企业是“大开绿灯”。需要指出的是，由植物中提取的纯化合物则不能以“传统植物药”的形式注册。
第三，中药企业担心注册成本太高，曾有专业人士在2007年的一次中欧医药论坛上估计“中药入欧门槛高达10亿元人民币”。诚然，较新的中药复方制剂特别是含有冷僻药材的产品作为处方药进入欧洲市场是很难的，但对于大部分由常用药材组成的中成药而言，入欧门槛并没有高得那么离谱。MHRA官方明确表示：如果申请者利用Directive 2004/24/EC中的“灵活”条款，将已获得销售许可（product licence）的植物制品按照“转变”为药品身份的处理过程来申报，则是一种非常简化的注册方式，而且对于这类商品原则上无需注册费用。由于符合“传统植物药”申报条件的药品，其安全性和有效性已经被历史证明（根据文献和MHRA认可的证据），因而不存在毒理学和临床试验的庞大费用。
实际上，对于中国企业，比较明显的费用来自于申请欧洲的GMP认证。MHRA审查费用为每个工作日2557英镑。此费用包括到达现场前的准备、交通时间、报告检查结果、解决问题以及其他经常开支。申请英国草药产品注册的费用见附表。
第四，希望中药产品继续以食品或功能食品的身份在欧洲市场上销售。MHRA规定，如果某产品在一定条件下既可以定义为食品，又符合法规中的药品定义，那么必须归为药品进行管理。官方对于这样的“边缘”产品如何分辨也有明确的说明。如果日常卫生用品、营养保健品、食品和食品添加剂等“非药品”所含成分具有药理活性，或者标明具有预防、治疗某疾病或影响人体某种生理功能，这类产品则必须作为药品管理。例如：牙膏通常被当作日化品，但如果产品营销中声明可治疗或预防牙齿过敏，或者其有效成分是一种已知的具有此类作用的物质，这样的产品就必须被定义为药品。在鉴别药品的“传统植物药”属性时还有另外一种情况。例如，常用化合物薄荷脑（menthol）若是作为主要活性成分而存在于某药品中的，那么该药品一定不属于传统植物药。但如果仅是作为辅药存在情况就不一样了。因此，某产品可否定义为“传统植物药”，需要根据个案情况具体分析。
汲取成功经验
截至2009年4月22日，MHRA共收到67份申请，涉及34种不同的草药。目前已经批准了来自德国、瑞士以及英国本地公司申报的30种传统植物药制剂。遗憾的是，还没有中国的产品获得批准。获得注册的传统植物药中有60%是德国药企生产的，英国有3家企业的4个产品获得注册。
这些获得注册的产品具有如下3个特点：
第一，85%以上的产品是单味草药制剂，复方中最多不超过3味草药。
第二，主要是针对缓解感冒症状、轻度抑郁、中老年男性疾病和妇科疾病的药品。例如：瑞士Bioforce AG 生产的Venaforce Horse Chestnut GR（含欧洲七叶树种子）治疗静脉机能不全和静脉曲张引起的症状；德国Weiwelhove GmbH 生产的Menoherb（含北美升麻）治疗女性更年期综合征。
第三，生产工艺相对精简，用到溶剂提取工艺的只有水和酒精。另外，还有鲜花榨汁干粉制成的感冒软胶囊Echinaflu（含松果菊），甚至有两家公司直接用原植物干粉制成胶囊，例如MigraHerb（含小白菊）和Valdrian（含缬草）。
不同的产品申报个案的批复时间差别很大。MHRA的审查程序可长达两年半（30个月），比如德国Swiss Caps GmbH申报的Echinaflu软胶囊；也可能在4个月内迅速完成审核并批准上市，比如Diapharm申报的DiaSleep plus口服片。每个产品的审批周期平均为15个月（附图）。
对于第一次注册英国THM的药企来说，应该认真准备产品申报文件。现在时间紧迫，距新法令的过渡期截止时间2011年4月30日越来越近了，有条件的企业应尽早申报，避免赶上申请高峰期。在充分了解《指令》和《纲要》的基础上，准备一份完整而准确的产品申报材料是注册成功的先决条件。
企业应对策略
MHRA要求申请注册的中药产品必须是由已经通过欧盟GMP认证的中国企业生产的。其实，许多知名的中药生产企业如天津天士力、河北神威药业等正在努力获得西方的GMP认证。一些中国的药企借助委托加工、合资建厂等方式拓展了自身的经营模式，提高了企业的技术水平和国际知名度，例如西安千禾药业已经获得中国和英国的GMP认证。这些企业拥有自主知识产权的OTC产品一旦获得MHRA的注册，就能够以“传统植物药”的身份成功进入欧洲市场了。
有远见的中国制药企正积极联络英国的传统药材研究机构，以便及时了解新的政策法规，并且能够在需要的时候获得由专家撰写的证明文件来支持产品的认证，想要竞争欧洲市场的中药企业与欧洲的重要草药研究机构建立直接联系是非常有必要的。据英国皇家植物园介绍，联络者多来自中国香港和台湾地区的药商，而真正拥有优质、丰富药材资源的大陆药企却缺乏这样的沟通。英国皇家植物园目前参与修订英国药典，并为欧盟草药制品委员会撰写欧洲的药用植物专著，在欧洲具有一定的权威性。
由于看好中国原料及加工成本低廉，一些欧洲药企开始将亚洲委托加工的业务从印度转移到中国。实际上，很多西方制药公司在中药的开发和市场推广上采取了与中国不同的策略，它们往往充分调查并按照目标国家和地区的政策办事，因此能够在市场营销中事半功倍。
欧洲人对复方植物药的使用非常谨慎，即便在植物药使用历史悠久的德国 ,复方植物药也只允许包含3种以内的成分。例如德国PASCOE pharmazeutische Praparate GmbH生产的抑郁症和失眠用药Botanova（含金丝桃、缬草和粉色西番莲）以及Weiwelhove GmbH代加工生产的NiteHerb Plus与Diasleep Plus（含缬草和粉色西番莲），是目前已经获得MHRA认证的传统植物药中仅有的3个复方制剂。中药企业可以尝试对中药处方和工艺进行适当调整来简化复方，在保证疗效的情况下尽量符合当地的管理规定和消费者的使用习惯。从传统植物药注册收费标准中也能看出，虽然MHRA没有限制复方药中的草药不许超出3味，但较复杂的药品除了需缴纳较高的注册费用外，还可能面临相对较长的评审周期。
对于如何提供充足的文献、证据和其他支持材料来满足申请条件，也有相当多的技巧和策略。例如，MHRA正在建立常用草药植物一览表作为评审参考，所含药材榜上有名的产品则可以较快捷的完成注册程序。DiaSleep Plus就是个典型例子。它和Botanova都含有缬草和粉色西番莲，但由于其提交注册申请时MHRA已经批准了使用这两种植物的Botanova，这使它花4个月时间就轻松拿到了批复（而先前的Botanova却等了1年）。尽管目前该植物名册主要收载的是欧洲常用植物，但已经有不少中药材正被逐渐加入其中，例如：穿心莲、刺五加、厚朴等。
欧盟颁布《传统草药产品指令》（即“Directive 2001/83/EC”和“Directive 2004/24/EC”）与英国启动《传统草药注册管理纲要》（Traditional Herbal Medicines Registration Scheme）（下称《指令》和《纲要》）对传统医药制品进行管理有其必然性。近年来，植物药（THM）在欧洲日益受到重视和青睐，非处方植物药市场潜力巨大，其发展速度已高于化学药品。据WHO统计，全球植物药市场规模已接近400亿美元。由于欧洲民众和医生对中草药认可度较高，欧洲占到了世界植物药市场份额的40%。然而，由于长期以来植物药市场缺乏监管，草药制品（包括中药）良莠不齐、事故频发，如：药源植物品种不详，植物药品中含有重金属成分或西药成分，不规范的产品包装以及夸大、误导的宣传等，对欧洲草药市场进行规范化管理由此被提到日程上来。
忧虑与解惑
欧盟官方颁布的《传统草药产品指令》，在欧洲常被指责有利于那些实力雄厚的大公司，因为它们支付得起登记费，有能力建立起科学档案资料进行申报，而整个过程花费相当可观。它也被视为是向西药企业倾斜，因为其要求新药申报提供毒理学和其他数据，而许多传统草药往往缺乏这类数据。有人认为中药受到的威胁特别大，因为很多进口到欧洲的中成药不具备在欧盟内部至少安全使用15年的历史，或药商提供不了足够的证据来满足注册条件。欧洲的中医药行业人士担心，2011年4月以后，数千种产品将由于科研、财政等原因未能注册而被迫撤下柜台，欧盟植物药市场将从此由百花齐放走向高度单一化（以德国草药产品为主）。同时，欧洲的中医诊所将面临“有中医无中药”的尴尬处境。
其实，当前一些中药企业和出口药品经销商对于上述《指令》和《纲要》有诸多误解。
第一，认为英国药品和医疗产品管理中心（MHRA）在给植物药设置高门槛。中药企业应该积极地看待即将在英国实施的传统植物药立法。有了法规和质量控制标准，药监部门有依据对传统药物质量进行检测，这将在一定程度上对地道的中医药产品在欧洲乃至全世界市场上的流通起到促进作用。相对于美国FDA的法规而言，MHRA的门槛不算特别高，相比较而言，在欧洲注册“传统植物药”产品要比申报新药容易得多，而且可以作为非处方药品（OTC）销售，这已促使许多西方跨国制药公司开始对天然保健品的研发投入和市场营销加大向欧洲倾斜的力度。
第二，感到传统中医药在英国受到排挤。实际上，这些法令是对历史悠久的植物药特别是欧洲本土药用植物和早期传入欧洲的中药材（如银杏、人参等）采取的有选择性的“招安”政策。虽然它是一种筛选性质的市场准入制度，强调的是植物药产品的安全性和有效性，对于历史悠久（至少在欧洲使用15年，欧洲以外地区使用30年）、无明显毒副作用的植物药品，可以不提供临床前（毒理）试验报告和临床试验数据。并且，它要求以“传统植物药”注册的产品作为OTC出售。这对于生产OTC类传统中药的企业是“大开绿灯”。需要指出的是，由植物中提取的纯化合物则不能以“传统植物药”的形式注册。
第三，中药企业担心注册成本太高，曾有专业人士在2007年的一次中欧医药论坛上估计“中药入欧门槛高达10亿元人民币”。诚然，较新的中药复方制剂特别是含有冷僻药材的产品作为处方药进入欧洲市场是很难的，但对于大部分由常用药材组成的中成药而言，入欧门槛并没有高得那么离谱。MHRA官方明确表示：如果申请者利用Directive 2004/24/EC中的“灵活”条款，将已获得销售许可（product licence）的植物制品按照“转变”为药品身份的处理过程来申报，则是一种非常简化的注册方式，而且对于这类商品原则上无需注册费用。由于符合“传统植物药”申报条件的药品，其安全性和有效性已经被历史证明（根据文献和MHRA认可的证据），因而不存在毒理学和临床试验的庞大费用。
实际上，对于中国企业，比较明显的费用来自于申请欧洲的GMP认证。MHRA审查费用为每个工作日2557英镑。此费用包括到达现场前的准备、交通时间、报告检查结果、解决问题以及其他经常开支。申请英国草药产品注册的费用见附表。
第四，希望中药产品继续以食品或功能食品的身份在欧洲市场上销售。MHRA规定，如果某产品在一定条件下既可以定义为食品，又符合法规中的药品定义，那么必须归为药品进行管理。官方对于这样的“边缘”产品如何分辨也有明确的说明。如果日常卫生用品、营养保健品、食品和食品添加剂等“非药品”所含成分具有药理活性，或者标明具有预防、治疗某疾病或影响人体某种生理功能，这类产品则必须作为药品管理。例如：牙膏通常被当作日化品，但如果产品营销中声明可治疗或预防牙齿过敏，或者其有效成分是一种已知的具有此类作用的物质，这样的产品就必须被定义为药品。在鉴别药品的“传统植物药”属性时还有另外一种情况。例如，常用化合物薄荷脑（menthol）若是作为主要活性成分而存在于某药品中的，那么该药品一定不属于传统植物药。但如果仅是作为辅药存在情况就不一样了。因此，某产品可否定义为“传统植物药”，需要根据个案情况具体分析。
汲取成功经验
截至2009年4月22日，MHRA共收到67份申请，涉及34种不同的草药。目前已经批准了来自德国、瑞士以及英国本地公司申报的30种传统植物药制剂。遗憾的是，还没有中国的产品获得批准。获得注册的传统植物药中有60%是德国药企生产的，英国有3家企业的4个产品获得注册。
这些获得注册的产品具有如下3个特点：
第一，85%以上的产品是单味草药制剂，复方中最多不超过3味草药。
第二，主要是针对缓解感冒症状、轻度抑郁、中老年男性疾病和妇科疾病的药品。例如：瑞士Bioforce AG 生产的Venaforce Horse Chestnut GR（含欧洲七叶树种子）治疗静脉机能不全和静脉曲张引起的症状；德国Weiwelhove GmbH 生产的Menoherb（含北美升麻）治疗女性更年期综合征。
第三，生产工艺相对精简，用到溶剂提取工艺的只有水和酒精。另外，还有鲜花榨汁干粉制成的感冒软胶囊Echinaflu（含松果菊），甚至有两家公司直接用原植物干粉制成胶囊，例如MigraHerb（含小白菊）和Valdrian（含缬草）。
不同的产品申报个案的批复时间差别很大。MHRA的审查程序可长达两年半（30个月），比如德国Swiss Caps GmbH申报的Echinaflu软胶囊；也可能在4个月内迅速完成审核并批准上市，比如Diapharm申报的DiaSleep plus口服片。每个产品的审批周期平均为15个月（附图）。
对于第一次注册英国THM的药企来说，应该认真准备产品申报文件。现在时间紧迫，距新法令的过渡期截止时间2011年4月30日越来越近了，有条件的企业应尽早申报，避免赶上申请高峰期。在充分了解《指令》和《纲要》的基础上，准备一份完整而准确的产品申报材料是注册成功的先决条件。
企业应对策略
MHRA要求申请注册的中药产品必须是由已经通过欧盟GMP认证的中国企业生产的。其实，许多知名的中药生产企业如天津天士力、河北神威药业等正在努力获得西方的GMP认证。一些中国的药企借助委托加工、合资建厂等方式拓展了自身的经营模式，提高了企业的技术水平和国际知名度，例如西安千禾药业已经获得中国和英国的GMP认证。这些企业拥有自主知识产权的OTC产品一旦获得MHRA的注册，就能够以“传统植物药”的身份成功进入欧洲市场了。
有远见的中国制药企正积极联络英国的传统药材研究机构，以便及时了解新的政策法规，并且能够在需要的时候获得由专家撰写的证明文件来支持产品的认证，想要竞争欧洲市场的中药企业与欧洲的重要草药研究机构建立直接联系是非常有必要的。据英国皇家植物园介绍，联络者多来自中国香港和台湾地区的药商，而真正拥有优质、丰富药材资源的大陆药企却缺乏这样的沟通。英国皇家植物园目前参与修订英国药典，并为欧盟草药制品委员会撰写欧洲的药用植物专著，在欧洲具有一定的权威性。
由于看好中国原料及加工成本低廉，一些欧洲药企开始将亚洲委托加工的业务从印度转移到中国。实际上，很多西方制药公司在中药的开发和市场推广上采取了与中国不同的策略，它们往往充分调查并按照目标国家和地区的政策办事，因此能够在市场营销中事半功倍。
欧洲人对复方植物药的使用非常谨慎，即便在植物药使用历史悠久的德国 ,复方植物药也只允许包含3种以内的成分。例如德国PASCOE pharmazeutische Praparate GmbH生产的抑郁症和失眠用药Botanova（含金丝桃、缬草和粉色西番莲）以及Weiwelhove GmbH代加工生产的NiteHerb Plus与Diasleep Plus（含缬草和粉色西番莲），是目前已经获得MHRA认证的传统植物药中仅有的3个复方制剂。中药企业可以尝试对中药处方和工艺进行适当调整来简化复方，在保证疗效的情况下尽量符合当地的管理规定和消费者的使用习惯。从传统植物药注册收费标准中也能看出，虽然MHRA没有限制复方药中的草药不许超出3味，但较复杂的药品除了需缴纳较高的注册费用外，还可能面临相对较长的评审周期。
对于如何提供充足的文献、证据和其他支持材料来满足申请条件，也有相当多的技巧和策略。例如，MHRA正在建立常用草药植物一览表作为评审参考，所含药材榜上有名的产品则可以较快捷的完成注册程序。DiaSleep Plus就是个典型例子。它和Botanova都含有缬草和粉色西番莲，但由于其提交注册申请时MHRA已经批准了使用这两种植物的Botanova，这使它花4个月时间就轻松拿到了批复（而先前的Botanova却等了1年）。尽管目前该植物名册主要收载的是欧洲常用植物，但已经有不少中药材正被逐渐加入其中，例如：穿心莲、刺五加、厚朴等。
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